以鎮(zhèn)街民主協(xié)商促進(jìn)基層治理現(xiàn)代化
胡小文
2024年12月04日 01:16
吳瑩
中國社會科學(xué)網(wǎng)-中國社會科學(xué)報(bào)基層民主協(xié)商是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，通過各種形式和渠道廣泛聽取基層群眾意見和建議，充分反映基層群眾利益訴求，協(xié)商解決基層社會治理中重大問題和熱點(diǎn)難點(diǎn)問題的有效方式。但在目前的實(shí)踐和學(xué)術(shù)討論中，基層民主協(xié)商的范圍主要限定于城市社區(qū)、農(nóng)村和企事業(yè)單位等基層組織內(nèi)部，較少關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面的民主協(xié)商。鎮(zhèn)街民主協(xié)商是我國廣泛多層協(xié)商體系的組成部分，因此開展和完善鎮(zhèn)街民主協(xié)商對實(shí)現(xiàn)人民有序的政治參與、提升群眾自治能力、促進(jìn)基層治理效能具有獨(dú)特價值和功能，是實(shí)現(xiàn)新時代基層治理現(xiàn)代化的有效途徑。
當(dāng)前鎮(zhèn)街民主協(xié)商實(shí)踐面臨難點(diǎn)
自《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》發(fā)布以來，我國的基層民主協(xié)商已經(jīng)從典型地區(qū)的“星點(diǎn)式實(shí)踐”進(jìn)入全國性的推廣落實(shí)階段。鎮(zhèn)街民主協(xié)商是落實(shí)全過程人民民主的有效方式，有助于解決社會轉(zhuǎn)型時期的矛盾糾紛和安全隱患，但是在實(shí)踐過程中還面臨著若干難點(diǎn)。
首先，性質(zhì)定位不明導(dǎo)致協(xié)商議題泛化。基層民主協(xié)商主要存在于基層政權(quán)和基層社會的公共事務(wù)治理中，有決策性協(xié)商、聽證性協(xié)商、咨詢性協(xié)商和協(xié)調(diào)性協(xié)商等多種形態(tài)。但是一些地方對于鎮(zhèn)街協(xié)商的功能定位尚不明確，將上報(bào)到鎮(zhèn)街的基層協(xié)商都冠以鎮(zhèn)街協(xié)商之名。例如，在某地開發(fā)的“民主協(xié)商智慧平臺”上，每個鎮(zhèn)街上報(bào)的鎮(zhèn)街協(xié)商數(shù)量都有數(shù)百件之多，看似鎮(zhèn)街協(xié)商蓬勃發(fā)展，但通過分析平臺數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)鎮(zhèn)街協(xié)商都是關(guān)于社區(qū)事務(wù)的協(xié)商，如老舊院落改造、社區(qū)活動組織等?；鶎诱畬㈡?zhèn)街協(xié)商僅作為村（社區(qū)）的“剩余事務(wù)”處理器，只針對村或社區(qū)協(xié)商解決不了的問題，反而制約了其獨(dú)特作用的發(fā)揮。根據(jù)中央文件對鎮(zhèn)街協(xié)商的功能定位來看，其主要目標(biāo)是“圍繞本地城鄉(xiāng)規(guī)劃、工程項(xiàng)目、征地拆遷以及群眾反映強(qiáng)烈的民生問題”。當(dāng)鎮(zhèn)街協(xié)商的設(shè)定范圍過于泛化時，就難以針對鎮(zhèn)街協(xié)商的特定議題開展有效對話討論，例如關(guān)于政務(wù)公開、項(xiàng)目實(shí)施等事宜的聽證性協(xié)商，關(guān)于重大規(guī)劃的咨詢性協(xié)商，關(guān)于利益矛盾糾紛的協(xié)調(diào)性協(xié)商等，使鎮(zhèn)街協(xié)商流于形式。
其次，推動主體不明導(dǎo)致程序規(guī)范性不足。鎮(zhèn)街民主協(xié)商應(yīng)當(dāng)由哪個部門作為責(zé)任主體來推動，在實(shí)踐中也存在多樣化操作。根據(jù)筆者對全國多地鎮(zhèn)街協(xié)商的觀察發(fā)現(xiàn)，由不同主體推動的鎮(zhèn)街民主協(xié)商在組織方式上有較大差異：由區(qū)縣黨委推動的鎮(zhèn)街民主協(xié)商，通常對協(xié)商的組織方式和運(yùn)行規(guī)則等有較為細(xì)致的規(guī)定；人大或政協(xié)推動的鎮(zhèn)街民主協(xié)商，主要是依托原有鎮(zhèn)街人大和政協(xié)工作委員會，推動人大代表和政協(xié)委員參與鎮(zhèn)街和社區(qū)的協(xié)商；由民政局等政府職能部門推動的鎮(zhèn)街民主協(xié)商，注重開展試點(diǎn)與能力培訓(xùn)，探索工作機(jī)制；而由鎮(zhèn)街黨委自主推動的協(xié)商，則主要是承接社區(qū)無法解決的問題，沒有明確的操作辦法和組織依托。當(dāng)鎮(zhèn)街民主協(xié)商尚處于探索階段，各地根據(jù)自身的治理需求和組織資源由類型多樣的主體開展工作無可厚非。但是隨著基層民主協(xié)商制度化建設(shè)的深入推進(jìn)，鎮(zhèn)街民主協(xié)商推動主體不明，容易造成各方主體間權(quán)責(zé)混淆、職能缺位或越位，進(jìn)而導(dǎo)致基層民主協(xié)商的程序缺乏規(guī)范性。
最后，參與不足導(dǎo)致的協(xié)商有效性下降。開展基層民主協(xié)商的目的是充分發(fā)揮基層自治的優(yōu)勢，更好解決人民群眾的實(shí)際困難和問題，充分的參與和意見表達(dá)十分重要。由于在制度設(shè)計(jì)上鎮(zhèn)街協(xié)商主要圍繞本地規(guī)劃、項(xiàng)目工程和矛盾協(xié)調(diào)等重大事項(xiàng)，因此在實(shí)踐中，鎮(zhèn)街干部存在疑慮，考慮到鎮(zhèn)街作為基層政權(quán)主要是上級布置的政策和任務(wù)的執(zhí)行者和落實(shí)者，他們擔(dān)心開展鎮(zhèn)街協(xié)商會降低執(zhí)行效率，沒有動力推動；基層群眾也存在疑慮，考慮到這些議題對協(xié)商參與者的理性對話和政治能力要求較高，他們會因擔(dān)心缺乏對相關(guān)議題的分析能力，無法提出有深度和高質(zhì)量的意見而不愿參與，或者在協(xié)商過程中保持沉默。根據(jù)2023年“成都市鎮(zhèn)/街道民主協(xié)商情況調(diào)查”數(shù)據(jù)，關(guān)于協(xié)商主體的現(xiàn)存問題，有36.4%的受訪者認(rèn)為是“協(xié)商主體參與意識不強(qiáng)，參與率較低”，14.5%的受訪者認(rèn)為是“協(xié)商主體的素質(zhì)和能力不足，影響協(xié)商效果”。同時有94.4%的受訪者認(rèn)為，開展鎮(zhèn)/街道民主協(xié)商之前，需要對參與協(xié)商的主體進(jìn)行主題或?qū)I(yè)化培訓(xùn)。可見，對鎮(zhèn)街協(xié)商效率的顧慮和對參與鎮(zhèn)街民主協(xié)商能力的高預(yù)期，在一定程度上削弱了鎮(zhèn)街組織協(xié)商和多元主體參與協(xié)商的積極性，從而影響了其在解決基層治理問題上的有效性。
系統(tǒng)推進(jìn)鎮(zhèn)街民主協(xié)商的制度化建設(shè)
隨著實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累，鎮(zhèn)街協(xié)商呈現(xiàn)出諸多問題，這些困境和難點(diǎn)難以通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的基層創(chuàng)新予以解決，亟須系統(tǒng)地推進(jìn)其制度化建設(shè)。
首先，增強(qiáng)議題的引領(lǐng)性和回應(yīng)性，實(shí)現(xiàn)對大事要事的協(xié)商。對于地方基層治理而言，鎮(zhèn)街協(xié)商既是黨踐行群眾路線的具體方式，是政府獲取決策的民意基礎(chǔ)和分擔(dān)決策風(fēng)險(xiǎn)的工具，也是群眾實(shí)現(xiàn)民主參與公共事務(wù)的手段。因此，一方面在議題設(shè)置上，區(qū)、縣等上級黨委應(yīng)當(dāng)根據(jù)鎮(zhèn)街協(xié)商在“鎮(zhèn)街—村（社區(qū)）—小區(qū)（院落）”三級基層議事協(xié)商體系中的功能定位，發(fā)揮對鎮(zhèn)街民主協(xié)商議題設(shè)置的引導(dǎo)和推動作用，將重點(diǎn)議題聚焦本地城鄉(xiāng)規(guī)劃、工程項(xiàng)目、征地拆遷等重大事項(xiàng)，群眾反映強(qiáng)烈的民生問題，以及跨行政村或跨社區(qū)的重要決策事項(xiàng)，從而使鎮(zhèn)街民主協(xié)商能夠切實(shí)發(fā)揮對地方性重大事項(xiàng)決策的咨詢聽證和民意對話，有效整合政府、市場、社會等多方意見，實(shí)現(xiàn)政府與群眾之間良性互動的獨(dú)特作用。另一方面在議題征集階段，應(yīng)通過政府部門、村（居）民委員會、轄區(qū)機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位等組織化路徑，以及黨員、干部、網(wǎng)格員、居民骨干、群眾等個人化路徑廣泛收集議題，從而確保協(xié)商議題以人民群眾切身利益為核心，切實(shí)回應(yīng)地方基層治理中的需求和問題。
其次，注重流程設(shè)計(jì)的規(guī)范性和靈活性，實(shí)現(xiàn)對基層治理問題的有效回應(yīng)。制度化、規(guī)范化、程序化是協(xié)商民主發(fā)展的必然要求。針對鎮(zhèn)街民主協(xié)商流程設(shè)計(jì)的制度建設(shè)，既要對基本要素和程序予以規(guī)定，保證實(shí)踐的規(guī)范性，又要與基層的實(shí)際情況和需求相適應(yīng)，增強(qiáng)制度的靈活性。統(tǒng)一完善的鎮(zhèn)街民主協(xié)商的規(guī)章制度能夠?yàn)殒?zhèn)街民主協(xié)商提供清晰的指引和依據(jù)，提高協(xié)商效率，增強(qiáng)協(xié)商的規(guī)范性和公信力。而“民主不是裝飾品，不是用來做擺設(shè)的，而是用來解決人民要解決的問題的”，因此，能夠應(yīng)對復(fù)雜多樣基層治理問題的有效工具也必然是靈活的?？紤]到鎮(zhèn)街民主協(xié)商的民主性和治理性雙重功能定位，其制度設(shè)計(jì)需要為基層自治預(yù)留創(chuàng)新空間，避免做出過于細(xì)化和僵化的規(guī)定甚至標(biāo)準(zhǔn)化的考核，限制其面對復(fù)雜性基層事務(wù)時治理有效性的發(fā)揮。
最后，強(qiáng)化黨領(lǐng)共治保障方向性和有效性，克服組織不力和參與不足的問題。黨建引領(lǐng)和多元參與的格局是基層治理現(xiàn)代化的重要特征，也是基層民主協(xié)商的重要保障。構(gòu)筑黨領(lǐng)共治、多元參與的鎮(zhèn)街民主協(xié)商格局，有助于解決責(zé)任主體不明、組織不力和參與不足的問題。在方向性上，堅(jiān)持黨對鎮(zhèn)街民主協(xié)商的領(lǐng)導(dǎo)，既可以避免因?yàn)橥苿又黧w不明而造成協(xié)商過程中各方主體間權(quán)責(zé)混淆、職能缺位或越位的問題，又可以將目前已經(jīng)投入到鎮(zhèn)街民主協(xié)商中的黨委的組織部、統(tǒng)戰(zhàn)部等各部門，以及人大和政協(xié)等各方力量團(tuán)結(jié)在一起，有利于充分調(diào)動和整合各方資源，提高鎮(zhèn)街民主協(xié)商的效率，增強(qiáng)協(xié)商過程的民主性和協(xié)商結(jié)果的公信力。在有效性上，群眾路線是黨工作的根本路線，通過發(fā)揮黨的思想引領(lǐng)力和群眾組織力，能夠有力保障鎮(zhèn)街民主協(xié)商的有效參與。以黨引領(lǐng)和推動鎮(zhèn)街民主協(xié)商，既可以打消基層政府關(guān)于民主協(xié)商可能引發(fā)群體矛盾的顧慮，引領(lǐng)教育群眾，提高其法治意識和公民素養(yǎng)，從而履行公民參與社會事務(wù)對話協(xié)商的意愿和能力；又可以通過鼓勵基層黨員積極參與鎮(zhèn)街民主協(xié)商，解決鎮(zhèn)街協(xié)商治理中參與不足以及參與主體缺乏廣泛性的問題，充分發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，帶動基層群眾參與到鎮(zhèn)街民主協(xié)商的過程中，拓展基層民主協(xié)商的廣度和深度。
總之，在中國式現(xiàn)代化新征程中，開展鎮(zhèn)街民主協(xié)商是實(shí)現(xiàn)基層民主協(xié)商的重要內(nèi)容，圍繞基層治理中的重點(diǎn)難點(diǎn)熱點(diǎn)問題，深入推進(jìn)鎮(zhèn)街民主協(xié)商，解決人民群眾急難愁盼的問題，并提出具有凝聚共識、可操作性的協(xié)商對策，有助于充分發(fā)揮中國特色社會主義協(xié)商民主制度反映社情民意、聯(lián)系群眾、服務(wù)人民的作用，實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化。
吳瑩 中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所研究員。