生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，這些探索不同凡響
胡小文
2024年04月28日 01:48
靳樂(lè)山
光明日?qǐng)?bào)【生態(tài)筆談】
2024年4月10日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），決定自6月1日起施行。這標(biāo)志著我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法治化進(jìn)程取得重大進(jìn)展，成為世界上第一個(gè)針對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償全面立法的國(guó)家。
我國(guó)自1999年啟動(dòng)退耕還林工程，實(shí)施大規(guī)模生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目，到2005年黨的十六屆五中全會(huì)首次提出，按照“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，再到此次《條例》的發(fā)布，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策不斷完善?！稐l例》是我國(guó)總結(jié)過(guò)去25年來(lái)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、提煉有效做法、穩(wěn)定各方利益關(guān)系、明確各級(jí)政府和其他相關(guān)方責(zé)任的重要立法成果。作為生態(tài)文明建設(shè)的八項(xiàng)制度之一，它結(jié)束了我國(guó)在該領(lǐng)域沒(méi)有系統(tǒng)立法的歷史，也讓各級(jí)政府的財(cái)政縱向補(bǔ)償有了法律依據(jù)和責(zé)任，地區(qū)政府間的橫向補(bǔ)償有了法律框架和規(guī)范，市場(chǎng)機(jī)制補(bǔ)償有了發(fā)展方向和空間。
與其他國(guó)家相比，我國(guó)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償有五“最”，即力度最大、投入最多、領(lǐng)域最全、法治化進(jìn)程最快、對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)貢獻(xiàn)最顯著。
我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策的特點(diǎn)之一，就是政府投入補(bǔ)償?shù)馁Y金占比大，這是我國(guó)政府貫徹環(huán)境保護(hù)基本國(guó)策的體現(xiàn)。例如，《條例》第四條要求，縣級(jí)以上人民政府依法可以通過(guò)多種方式拓寬生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金渠道。第三條則明確，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償“堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合”。
近年來(lái)，我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)馁Y金投入量逐年增加。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2022年中央財(cái)政生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金投入達(dá)2200億元。退耕還林工程是世界上規(guī)模最大、歷時(shí)最長(zhǎng)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目之一，由國(guó)家出資購(gòu)買農(nóng)戶坡耕地轉(zhuǎn)換為林地，從而減少水土流失。1999年以來(lái)，我國(guó)先后開(kāi)展了兩輪大規(guī)模退耕還林還草，中央累計(jì)投入5700多億元。自2016年起，國(guó)家實(shí)施第二輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策，每年安排補(bǔ)獎(jiǎng)資金187.6億元。2023年,中央財(cái)政下達(dá)地方重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付1061億元,比上年增加68.96億元。如此規(guī)模的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金投入力度，在世界上絕無(wú)僅有。
《條例》第九條列舉了我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)陌舜箢I(lǐng)域。我國(guó)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償從最早的森林補(bǔ)償開(kāi)始，逐步擴(kuò)展到草原、流域、海洋、荒漠、濕地、耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和水生生物資源養(yǎng)護(hù)補(bǔ)償?shù)?。截至目前，已?jīng)全面覆蓋八個(gè)領(lǐng)域，有些地方正在進(jìn)一步探索大氣、冰川等更多的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償領(lǐng)域。
雖然自20世紀(jì)80年代起，國(guó)際上就出現(xiàn)不少類似生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)項(xiàng)目，如法國(guó)的畢磊礦泉水水源地保護(hù)付費(fèi)項(xiàng)目、美國(guó)聯(lián)邦政府的休耕補(bǔ)償項(xiàng)目和紐約市的水源地補(bǔ)償項(xiàng)目，但是立法進(jìn)程普遍緩慢。目前，在國(guó)家層面開(kāi)展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)纳贁?shù)幾個(gè)國(guó)家，尚未對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償或生態(tài)系統(tǒng)付費(fèi)進(jìn)行全面立法。哥斯達(dá)黎加1996年在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展森林生態(tài)效益補(bǔ)償，少量針對(duì)流域進(jìn)行補(bǔ)償，但主要涉及森林法中有森林生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臈l款。越南2008年對(duì)森林生態(tài)系統(tǒng)開(kāi)展環(huán)境服務(wù)付費(fèi)項(xiàng)目，制定了全國(guó)性的政策條例。秘魯2014年通過(guò)了“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)分配法案”，中央政府不提供生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，也不參與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償具體實(shí)施。歐盟的共同農(nóng)業(yè)政策（CAP）對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)實(shí)施生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，只限于農(nóng)業(yè)部門。相比之下，我國(guó)探索生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臅r(shí)間不長(zhǎng)，但法治化進(jìn)程快，成為世界上最早在國(guó)家層面對(duì)眾多領(lǐng)域開(kāi)展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法的國(guó)家。
20多年來(lái)，我國(guó)在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方面的持續(xù)、大力和全面投入，極大地推動(dòng)了生態(tài)文明建設(shè)，不僅改善了生態(tài)環(huán)境、保障了生態(tài)安全，也提高了全民生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)。例如，2003年開(kāi)始實(shí)施的退牧還草工程，2011年開(kāi)始在全國(guó)8個(gè)省份開(kāi)展的第一輪草原保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，以及目前正在13個(gè)省份實(shí)施的第三輪草原補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制，顯著提升了我國(guó)草地整體質(zhì)量，使我國(guó)從草原退化面積占總面積的90%，轉(zhuǎn)變?yōu)橹脖换謴?fù)面積占總面積的48%。全國(guó)流域環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)步提升，2022年長(zhǎng)江干流水質(zhì)繼續(xù)保持在Ⅱ類水質(zhì)以上，連續(xù)3年穩(wěn)定保持這一標(biāo)準(zhǔn)，水質(zhì)較以前明顯提升。而持續(xù)20年以上的退耕還林、森林生態(tài)效益補(bǔ)償、天然林保護(hù)等重大工程項(xiàng)目和政策，使我國(guó)的森林覆蓋率從1999年的18%提高到2022年的24%。
作為高度概括的原則性規(guī)定，《條例》匯集了包括森林法、水土保持法、環(huán)境保護(hù)法、濕地保護(hù)法等在內(nèi)的其他單行法生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條款，提煉了現(xiàn)有生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策實(shí)踐的有效做法，具體落實(shí)還需要各領(lǐng)域配套制定實(shí)施細(xì)則和相關(guān)技術(shù)規(guī)程標(biāo)準(zhǔn)。期待我國(guó)以《條例》實(shí)施為契機(jī)，統(tǒng)籌整合各方力量，通過(guò)提升生態(tài)保護(hù)主體的獲得感和幸福感，在綠水青山向金山銀山的轉(zhuǎn)化中取得更大的發(fā)展與進(jìn)步。
靳樂(lè)山 中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償政策研究中心執(zhí)行主任、中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授。