美國“恐怖主義例外”合法性存疑
胡小文
2024年12月03日 02:52
沈瑜暉
中國社會科學(xué)網(wǎng)-中國社會科學(xué)報國家主權(quán)豁免是一項公認的習(xí)慣國際法規(guī)則，主權(quán)國家一般不受他國司法管轄，除非存在某種例外情形。根據(jù)現(xiàn)有的國際實踐，大多國家均持國家主權(quán)行為豁免、非主權(quán)行為例外的立場，而常見的豁免例外主要涵攝“商業(yè)活動例外”“侵權(quán)行為例外”“放棄豁免”等情形，這主要體現(xiàn)在《聯(lián)合國國家及其財產(chǎn)管轄豁免公約》之中。我國的《外國國家豁免法》同樣持此規(guī)定?！翱植乐髁x例外”是美國首創(chuàng)的一項豁免例外規(guī)則，在國際法上并無先例。
該規(guī)則由來與現(xiàn)狀
1996年，為構(gòu)筑全方位、系統(tǒng)性的反恐體系，美國國會修訂《外國主權(quán)豁免法》，新設(shè)“恐怖主義例外”條款，規(guī)定外國政府官員、雇員及代理人在其職權(quán)范圍內(nèi)所實施的酷刑、法外處決、劫持航空器、劫持人質(zhì)或向此種行為提供物質(zhì)支持或資源，對由此引起的人身傷害賠償訴訟，外國不享有豁免。隨后，美國國會對“恐怖主義例外”進行多次修改，顯著擴大了“恐怖主義例外”條款的管轄范圍，并最終呈現(xiàn)于《外國主權(quán)豁免法》第1605A條、第1605B條及第1610條之中。從司法實踐看，美國關(guān)于“恐怖主義例外”條款的適用已逐漸偏離其立法原意，并展現(xiàn)出明顯的單邊主義傾向。
其一，任何國家都可能因國際恐怖主義活動而暴露在美國的管轄權(quán)之下，不再限于美國國務(wù)院指定的“支持恐怖主義國家”名單。沙特就曾因與“9·11”事件模糊的聯(lián)系，而被拖入“恐怖主義例外”訴訟之中。其二，即使是非美籍公民，也可援引“恐怖主義例外”條款，在美提起對相關(guān)國家的指控。根據(jù)第1605A條規(guī)定，適格原告不僅涵蓋美國公民，也包括美國政府、武裝部隊的外國雇員及其直系親屬。其三，對于“恐怖主義活動”的定義，美國采取了較為寬泛的解釋，不僅適用于傳統(tǒng)意義上的恐怖主義活動，而且還適用于其他人員傷亡的情形，包括對軍人的襲擊等。其四，在外國資產(chǎn)的執(zhí)行上，“支持恐怖主義國家”間接持有的資產(chǎn)，甚至伊朗中央銀行資產(chǎn)，都可以用以清償“恐怖主義例外”判決。
帶來挑戰(zhàn)并受譴責(zé)
在這一管轄權(quán)例外規(guī)則的指引下，美國聯(lián)邦法院至今已審理了由“貝魯特美國大使館爆炸案”“1996年胡拜爾塔爆炸案”“9·11”等各類事件引發(fā)的近300多起訴訟，并對相關(guān)國家開出了累計數(shù)百億美元的天價罰單。通過國內(nèi)法的適用，美國限制乃至剝奪外國國家主權(quán)權(quán)益并執(zhí)行他國資產(chǎn)，一些國家已經(jīng)宣布采取對等立法方式以回應(yīng)這一行為。對此立法，美國境內(nèi)亦不乏批評聲音。美國行政部門始終對“恐怖主義例外”條款持否定立場并多次否決修改法案的通過，認為該條款扭曲了司法角色，削弱了行政部門外交政策的效果。
“恐怖主義例外”為美國帶來的挑戰(zhàn)如下。第一，該條款將制裁外國政府的權(quán)力，從行政部門轉(zhuǎn)移到私人原告之上，并且將部分外交決策權(quán)讓渡給司法部門，這些原告既沒有專業(yè)知識，也不考慮對外交關(guān)系的影響，法院也缺乏權(quán)衡外交成本的能力。美國與“支持恐怖主義國家”之間的雙邊關(guān)系本就脆弱而微妙，在境內(nèi)提起針對此類國家的訴訟將可能給這種脆弱的雙邊關(guān)系注入不穩(wěn)定因素，從而減損政府部門為修復(fù)雙邊關(guān)系所做出的努力。第二，主權(quán)豁免這一習(xí)慣國際法規(guī)則保護美國免于他國訴訟，以及美國海外資產(chǎn)不被他國侵占，一旦他國跟進效仿美國立法，采取相似的立法舉措，將危及美國利益。第三，該條款將影響美國與其盟友的關(guān)系。因為該條款的存在，即使美國盟友與特定恐怖襲擊事件僅存在最低限度的聯(lián)系，也足以打開訴訟和廣泛調(diào)查的大門，使其被拖入恐怖主義訴訟之中。
國際社會對于這一豁免例外規(guī)則也傳遞了相應(yīng)的譴責(zé)。例如，在“9·11”事件受害者借“恐怖主義例外”條款提起對沙特的訴訟后，沙特外交大臣阿德爾·朱拜爾就曾向奧巴馬政府和國會議員發(fā)出警告稱，沙特將有可能出售 7500 億美元的美國資產(chǎn)，并敦促美國國會采取必要的措施修正這項立法。法國國民議會外交事務(wù)委員會成員皮埃爾·勒盧什表示，這一條款將在國際法上引發(fā)“法律革命”，帶來重大政治后果，并宣布將推動立法，允許法國公民在相應(yīng)法案生效后起訴美國。英國議員湯姆·圖根哈特在《每日電訊報》的一篇專欄文章中指出，該條款一旦通過，美國公民可能會起訴英國政府，聲稱其在早些年沒有采取足夠努力來應(yīng)對伊斯蘭激進主義問題。俄羅斯外交部在其官方網(wǎng)站上也就該條款的通過表示譴責(zé)，認為這一條款展現(xiàn)了美國對“國際法完全的無視”，稱“在美國，許多政治家已經(jīng)相信他們自己的‘獨特性’，堅持延伸其司法管轄權(quán)至整個世界，無視國家主權(quán)和常識的概念”。
引發(fā)他國立法跟進
事實上，自《外國主權(quán)豁免法》新設(shè)“恐怖主義例外”條款以來，美國司法部就曾將該條款描述為美國的一種“政治和文化霸權(quán)”行為，與其他國家擁有獨立主權(quán)以及對內(nèi)部事務(wù)的絕對管轄權(quán)原則不符。然而，經(jīng)過多年運行，其擔(dān)憂沒有得到緩解。相反，美國的司法實踐引發(fā)了他國立法跟進，加劇了對主權(quán)豁免原則的侵蝕。
2012年3月13日，加拿大總督批準通過《恐怖主義受害者正義法》（Justice for Victims of Terrorism Act），在其《國家豁免法》中新增“恐怖主義例外”，規(guī)定“自1985年1月1日起，被列入由行政長官所指定名單的外國國家在針對其支持恐怖主義的訴訟中不享有管轄豁免”。該法同時新增一項訴訟依據(jù)，允許私人原告向被加拿大指定為恐怖主義支持國的國家提起訴訟，只要滿足以下兩個要件：（1）被列入指定名單中的外國國家在1985年1月1日后實行了《加拿大刑法典》第二部分之一規(guī)定的恐怖主義行為；（2）原告為加拿大公民或永久居民，或被訴行為與加拿大存在真實且實質(zhì)性的聯(lián)系。因恐怖主義活動受傷的私人原告都可以在加拿大提起針對“支持恐怖主義國家”的訴訟，進而申請執(zhí)行外國國家資產(chǎn)。在上述法案生效后，加拿大法院已經(jīng)審理了一系列與伊朗有關(guān)的訴訟，包括對美國“恐怖主義例外”判決的承認和執(zhí)行。
在美國及加拿大的雙重夾擊下，2016年6月14日，深受“恐怖主義例外”影響的伊朗在國際法院提起了針對美國的訴訟。伊朗訴稱，美國借由“恐怖主義例外”條款，在境內(nèi)法院作出了多個針對伊朗或其國有機構(gòu)的判決，進而執(zhí)行了伊朗及其國有機構(gòu)、伊朗中央銀行資產(chǎn)以清償判決。這些行為違背了兩國于1955年簽訂的《友好、經(jīng)濟關(guān)系和領(lǐng)事權(quán)利條約》第3條、第4條、第7條、第10條和第11條。但遺憾的是，國際法院并未回答“恐怖主義例外”條款的合法性問題。2019年2月13日，國際法院作出初步裁決，表示美國“恐怖主義例外”的合法性不在法院的管轄范圍之內(nèi)。2023年6月27日，伊朗再次向國際法院提起訴訟，控訴加拿大將伊朗列為“支持恐怖主義國家”，以及允許私人原告在加拿大法院起訴伊朗并剝奪其財產(chǎn)豁免權(quán)的行為違反習(xí)慣國際法。目前，該案仍在審理中。由于伊朗及加拿大均接受了法院的強制管轄權(quán)，屆時國際法院將不得不對“恐怖主義例外”是否違反了主權(quán)豁免規(guī)則作出回應(yīng)。
總之，美國“恐怖主義例外”合法性存疑，該條款的適用及發(fā)展引發(fā)了廣泛的國際爭議，也帶動了他國的效仿立法，該條款創(chuàng)造了一個危險的先例。正如沙特外交大臣阿德爾·朱拜爾所述：“美國通過削弱主權(quán)豁免規(guī)則，打開了其他國家采取類似步驟的大門，然后在你意識到之前，國際秩序就變成了弱肉強食的叢林法則?！?br/>
沈瑜暉 浙江工商大學(xué)法學(xué)院博士研究生。