建設有效防范化解風險的韌性城市
楊秦霞
2024年12月17日 01:23
鐘開斌
學習時報安全是城市發(fā)展的基本前提，是城市有序運行的重要基礎，是人民群眾幸福生活的根本保障。有效防范化解各種風險，推進城市安全治理，必須牢固樹立安全發(fā)展理念，加快推進高質量韌性城市建設，提升城市本質安全水平，把城市發(fā)展建立在更加安全、更為可靠的基礎之上。
城市面臨的風險更加嚴峻復雜。改革開放40多年來，我國經歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進程。歷史經驗表明，城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的關鍵時期，往往也是各種風險挑戰(zhàn)多發(fā)并發(fā)的時期。在我國城鎮(zhèn)化持續(xù)推進的過程中，各種矛盾問題和安全威脅在短時間內不斷累積、相互疊加、集中呈現，給城市安全帶來挑戰(zhàn)。
風險類型更加多樣，存量風險持續(xù)累積，增量風險不斷涌現，變量風險時有發(fā)生。在存量風險方面，地震、火災、洪水、風災、地質破壞等自然災害以及交通事故、傳染病疫情、人為破壞事件等傳統(tǒng)安全威脅持續(xù)存在，并可能隨著城市化快速推進而變得更為嚴重。在增量風險方面，新材料、新能源、新工藝的廣泛應用和新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新領域的大量涌現，滋生了不少人們不熟悉甚至全新的非傳統(tǒng)新型安全威脅。例如，無人駕駛、無人機等新的高科技產品可能帶來失控風險，分布在城市人員密集區(qū)域或地下空間的新型儲能、光伏發(fā)電、氫能以及新能源汽車充電樁等設施可能存在安全隱患，密室逃脫、VR體驗館、電競酒店等新活動場所，以及極限運動體驗、水上沖浪、空中滑翔等新活動方式可能出現意外情況。在變量風險方面，城市作為一個開放的復雜巨系統(tǒng)，一些安全威脅在醞釀、發(fā)生、發(fā)展過程中可能受到各種因素的擾動而發(fā)生突變，爆發(fā)各種預想不到的“黑天鵝”事件。
風險結構更加復雜，不同風險跨越類型、時間和空間，相互交織形成一個風險綜合體。在跨類型耦合方面，自然的、社會的、政治的、經濟的、技術的等各類風險之間可能相互疊加、相互傳導，形成級聯(lián)效應。在跨時間擴散方面，城市的規(guī)劃、建設、管理是一個長周期過程，不少城市安全威脅具有遲滯效應，經過較長一段時間累積，當能量累積到一定閾值時可能突然集中爆發(fā)。在跨空間擴散方面，隨著城市群建設和區(qū)域一體化進程加快，城市內部以及城市群之間的人員往來、經濟聯(lián)系、信息交流日益緊密，各種風險因素在城市內不同區(qū)域之間以及不同城市之間的溢出效應日益明顯。
風險后果更加嚴重，在物理空間、心理空間、虛擬空間疊加演化，造成一系列復合性影響。在物理空間方面，城市可能出現城市內澇、路面坍塌、地鐵侵限、燃氣爆炸等，造成人員傷亡和財產損失；斷水、斷電、斷網、斷路、斷氣等極端特殊情況還會導致整個城市突然陷入癱瘓和混亂狀態(tài)，給城市運行和市民生產生活帶來較大影響。在心理空間方面，城市風險可能給民眾帶來恐慌、焦慮、抑郁等一系列心理創(chuàng)傷甚至形成長期持久影響，一些重大安全威脅還可能引發(fā)城市失序失穩(wěn)。在虛擬空間方面，全媒體時代信息化快速發(fā)展使得全社會對城市安全的關注度大大提高，網絡傳言謠言極易滋生和快速傳播，形成網上網下疊加效應，給公眾心理和城市形象造成影響。
城市安全治理存在薄弱環(huán)節(jié)。經過幾十年的發(fā)展，我國城市安全治理體系和治理能力有了很大提高，但還是存在不少薄弱環(huán)節(jié)，“認不清、想不到、管不到”問題仍然比較突出，與有效應對復雜多變的城市安全形勢、城市經濟社會快速發(fā)展形勢還不適應，與最大限度保障城市安全運行和公眾生命財產安全的要求還有差距。
治理理念存在偏差，重發(fā)展輕安全問題比較突出。改革開放以來，我國城市長期保持平穩(wěn)有序運行，導致有的城市管理者存在麻痹僥幸心理，安全發(fā)展理念樹得不牢，對城市運行管理中的各種潛藏安全風險重視不夠，防范應對工作抓得不實不細，城市安全治理基礎比較薄弱。有的災害風險控制線約束不力，主動適應區(qū)域人口變化、產業(yè)升級、經濟結構調整等力度不夠，城市空間格局和生產生活空間布局不夠科學，“城市病”問題突出。有的在城鎮(zhèn)化快速推進中建筑用地急劇擴張，林草地、耕地急劇縮減，重要河流水面被侵占，地面硬化率持續(xù)上升，導致天然蓄滯洪空間減少，發(fā)生洪澇災害的風險持續(xù)加大。有的在資源配置中安全潛績?yōu)榘l(fā)展顯績讓路，在國土規(guī)劃、產業(yè)布局、招商引資、工程建設過程中降低安全投入，放松安全準入門檻，致使不少安全隱患長期累積疊加。有的沒有開展系統(tǒng)風險評估，對城鎮(zhèn)化進程中的各種安全風險認知不足、底數不清、情況不明，對發(fā)生各種重大風險“沒想到”。
基礎設施比較脆弱，難以防范抵御多重復合沖擊。我國城市基礎設施是隨著經濟社會發(fā)展而不斷推進建設的，安全投入總體比較有限，歷史欠賬還比較多，防災減災和抗災救災能力存在不小差距。在防災減災方面，工程性防御和非工程性防御措施不足，災害風險調查和重點隱患排查、地震易發(fā)區(qū)房屋設施加固、防汛抗旱水利提升、地質災害綜合治理和避險移民搬遷工程實施時間還不長，其效果還需要經過較長時間才能充分顯現。在抗災救災設施方面，不少城市交通、水利、農業(yè)、通信、電力等基礎設施設防水平比較低，排水防澇設施存在短板，部分中小河流防洪標準偏低，病險水庫隱患突出，難以承受超常規(guī)災害的沖擊。城市風險隱患智能感知和多點觸發(fā)能力、應急保障能力不強，水上救援、城市高層建筑和地下管廊救援以及撲救儲能、光伏等設施火災等專業(yè)性強的場景救援行動能力存在短板。
治理體系不夠健全，體制機制還不夠成熟定型。城市化的快速發(fā)展以及城市風險新的發(fā)生機理、分布特征和演化規(guī)律，對城市安全治理工作提出了新的更高要求?？偟膩砜?，我國城市安全治理還存在不少亟待研究解決的體制性障礙、機制性梗阻、制度性漏洞，跨部門、跨地區(qū)、跨軍地力量和資源整合不夠，城市安全治理現代化水平還有待提高。在部門協(xié)同方面，上下游、左右岸、干支流，水情監(jiān)測、流域協(xié)調、研判預警、應急搶險以及水庫、河道、堤防、蓄滯洪區(qū)尚未形成全周期全要素閉環(huán)系統(tǒng)。在區(qū)域協(xié)同方面，城市內部不同區(qū)域以及城市群內部的協(xié)調機制尚未理順，行政主體有時相互掣肘，難以實現對跨區(qū)域風險的一體化會商研判和協(xié)同聯(lián)動處置。在條塊協(xié)同方面，地方與鐵路、民航、高校等垂直管理單位之間權責不夠清晰，信息共享共通也不夠。在軍地協(xié)作方面，地方與軍方之間應急救援保障緊急審批的固定機制尚未建立，在巨災應對中即時互聯(lián)不夠。
社會基礎比較薄弱，公眾綜合安全素養(yǎng)有待提高?；鶎邮前踩婪兜摹暗谝坏婪谰€”，公眾是安全防范的“第一主體”，但我國不少城市基層單位和公眾還存有較強的僥幸心理，自救互救能力不足。從基層單位來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）干部工作內容龐雜、崗位變動頻繁，投入風險防治的時間精力有限，應急情況下的自行組織能力不強；基層搶險救援隊伍主要以兼職隊伍為主，老齡化嚴重、裝備配備水平低、戰(zhàn)斗力不強。從公眾來看，防范避險意識淡薄，自救互救能力不強。在近年幾起城市特大暴雨災害中，雖然氣象、水利等部門多次發(fā)布紅色預警信號，但很多人仍然認為強降雨預警是“小題大做”；降雨發(fā)生后，一些山區(qū)村的泄水溝流水基本與路面平齊，村民仍處于松懈狀態(tài)。
加快推進高質量韌性城市建設。韌性城市是城市安全發(fā)展的新范式。適應我國城市化快速發(fā)展的趨勢和城市風險復雜多變的態(tài)勢，必須加快推進韌性城市建設，將韌性理念進一步嵌入城市規(guī)劃、建設、管理各領域、全過程，加快建設全天候、系統(tǒng)性、現代化的城市安全保障體系，筑牢城市運行安全防線。
增強空間韌性。分級分類開展全要素、全過程、全空間的城市風險評估，全面摸清城市發(fā)展過程中的長期結構化風險趨勢和短期苗頭性風險態(tài)勢，在此基礎上精準識別、科學劃定城市風險區(qū)和風險防治區(qū)劃圖。強化紅線約束機制作用，健全城市災害綜合風險基礎數據庫并動態(tài)更新，前瞻性統(tǒng)籌市域城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃建設，嚴格控制區(qū)域風險等級及風險容量，加快形成宜居、韌性的空間格局和生產生活空間科學布局。推進城市平急兩用公共基礎設施建設，完善應急避難場所規(guī)劃布局，健全避難場所建設標準和后評價機制。
增強工程韌性。依托第一次全國自然災害綜合風險普查結果，把風險防治融入城市重大戰(zhàn)略、重大規(guī)劃、重大工程，實現發(fā)展和安全互融互促。加強災害防御工程建設，持續(xù)推進災害風險調查和重點隱患排查、重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)修復、地震易發(fā)區(qū)房屋設施加固、防汛抗旱水利提升、地質災害綜合治理和避險移民搬遷等重點工程。推進軌道交通、橋梁、供氣、供水、排水、供熱等城市生命線安全工程建設，適度提高關鍵基礎設施的抗災設防標準。高標準建設海綿城市，全域系統(tǒng)推進城市防洪排澇治理、黑臭水體治理、水系周邊環(huán)境治理。
增強管理韌性。按照優(yōu)化協(xié)同高效的原則，理順城市安全治理體制機制，整合跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)力量和資源，融一體化監(jiān)測、智能化預警、多信息融合、整體式管控于一體，提高集成化防范準備和一體化聯(lián)合作戰(zhàn)能力。堅持以制度建設為主線，把韌性理念納入地方性法規(guī)和政府規(guī)章，研究制定大災巨災情景專項應急預案，組織編制韌性城市規(guī)劃指標體系和專項規(guī)劃。強化關鍵技術研發(fā)與應用，提高“五?！保ㄍ９?、停產、停學、停運、停市）、“五斷”（斷水、斷電、斷網、斷路、斷氣）極端情況下的城市運行和搶險救援能力。
增強社會韌性。全面踐行人民城市理念，積極開展韌性素養(yǎng)宣傳教育，把韌性城市理念和安全教育納入中小學校和高校素質教育，逐步形成人人主動提升個體韌性、自覺踐行韌性城市理念、積極參與韌性城市建設的良好氛圍。強化基層建設，充分發(fā)揮基層黨組織、基層群眾自治組織、工會、共青團、婦聯(lián)、紅十字會、城市協(xié)管員隊伍、應急志愿者隊伍及其他社會組織和社會公眾的作用。加強政府支持和政策引導，充分發(fā)揮社會力量和市場機制的積極作用，加強安全應急科技發(fā)展和產業(yè)支撐，形成多方參與、協(xié)同融合的良好格局。
作者：鐘開斌（中央黨校（國家行政學院）應急管理研究院副院長）