打破條塊分割建設(shè)全國統(tǒng)一大市場
楊秦霞
2024年12月18日 01:37
孔令池
中國社會科學(xué)報市場機(jī)制的有效性與市場的規(guī)模和統(tǒng)一性密切相關(guān)。黨的二十屆三中全會強(qiáng)調(diào)，要“構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場”，完善市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)制度。加快建設(shè)高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場，是高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制既“放得開”又“管得住”的必然要求和重要體現(xiàn)。在我國，條塊分割問題極大地阻礙了全國統(tǒng)一大市場的建設(shè)進(jìn)程。其帶來的不良后果眾多，如資源在全國范圍內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，公平競爭的環(huán)境遭到破壞，企業(yè)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)受到限制等。條塊分割涵蓋“條條”之間、“塊塊”之間以及“條塊”之間的分割問題。具體來說，“條條”之間表現(xiàn)為部門間政策相互沖突；“塊塊”之間集中表現(xiàn)在地方保護(hù)主義盛行；“條塊”之間則主要表現(xiàn)為央地職責(zé)劃分不清。鑒于此，要著力解決條塊分割問題，有力有效推進(jìn)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)。
增強(qiáng)宏觀政策取向的一致性
“條條”之間對全國統(tǒng)一大市場的建設(shè)造成了顯著阻礙，其關(guān)鍵在于不同部門的政策目標(biāo)存在不一致性。各部門在制定政策時通?；谧陨砺氊?zé)范疇與特定目標(biāo)，這使得政策方向容易相互沖突，無法實(shí)現(xiàn)整體大于部分之和的效果，從而阻礙了全國統(tǒng)一大市場這一復(fù)雜系統(tǒng)的有序構(gòu)建。例如，以往為推動地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間格局，中央政府對欠發(fā)達(dá)地區(qū)給予了較大力度的政策傾斜和財政支持。然而，不可否認(rèn)的是，這種做法在一定程度上對全國統(tǒng)一大市場的建設(shè)造成不利影響。
為有效應(yīng)對這一問題，必須大力增強(qiáng)宏觀政策取向的一致性，持續(xù)提升各地區(qū)政策的統(tǒng)一性、規(guī)則的一致性以及執(zhí)行的協(xié)同性。但在此情況下，欠發(fā)達(dá)地區(qū)依靠傳統(tǒng)差異化優(yōu)惠政策吸引投資、企業(yè)進(jìn)入和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的空間會逐步縮小，其經(jīng)濟(jì)追趕的原有動力也會受到一定制約。鑒于此，迫切需要進(jìn)一步提升宏觀經(jīng)濟(jì)治理能力。要在確保不影響全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的前提下，通過產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)和創(chuàng)新擴(kuò)散效應(yīng)的充分發(fā)揮，持續(xù)且有針對性地增強(qiáng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)對資金、人才、技術(shù)等發(fā)展要素的吸引力，為欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入強(qiáng)勁的內(nèi)生動力，避免“馬太效應(yīng)”導(dǎo)致地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距進(jìn)一步擴(kuò)大。這不僅是基于公平與效率平衡的考量，也是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求。
充分調(diào)動地方政府的積極性
“塊塊”之間對全國統(tǒng)一大市場的阻礙主要源于地方保護(hù)主義，具體體現(xiàn)為市場準(zhǔn)入受到限制以及產(chǎn)業(yè)扶持政策存在差異等，限制了要素資源按照比較優(yōu)勢在地區(qū)間的順暢流動，阻礙了全國統(tǒng)一大市場的形成，無法實(shí)現(xiàn)市場一體化帶來的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和效率提升。從表象來看，解決之道在于對地方政府的行政權(quán)力加以限制，促使其降低對市場的直接干預(yù)程度，避免借助行政手段庇護(hù)本地企業(yè)，推動其經(jīng)濟(jì)職能向公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變。然而，全國統(tǒng)一大市場建設(shè)并非意味著要過早、過急地拆除地方政府這臺動力強(qiáng)勁的增長發(fā)動機(jī)。相反，應(yīng)當(dāng)在不影響地區(qū)間要素和產(chǎn)品流動的前提下，切實(shí)有效地發(fā)揮地方政府在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展方面的積極作用。
第一，要改變地方政府的目標(biāo)函數(shù)、動力結(jié)構(gòu)和行為方式，使其側(cè)重于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效率，規(guī)范其行為取向。這意味著地方政府不能僅僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長的速度，而要更加注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性和質(zhì)量。例如，可以通過建立科學(xué)的考核評價體系，引導(dǎo)地方政府加大對科技創(chuàng)新、環(huán)境保護(hù)、民生改善等方面的投入。
第二，將全國統(tǒng)一大市場建設(shè)與深化重點(diǎn)領(lǐng)域改革相結(jié)合，通過引入市場機(jī)制來解決長期以來困擾經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的諸多“頑疾”?！敖忖忂€須系鈴人”，鼓勵地方政府在全國統(tǒng)一的市場規(guī)范下，通過提升政府行政效率、降低企業(yè)經(jīng)營成本、加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等舉措，積極改善本地營商環(huán)境，充分調(diào)動和保護(hù)企業(yè)的積極性。
明確劃分央地政府職責(zé)
“條塊”之間對全國統(tǒng)一大市場形成阻礙，主要表現(xiàn)為中央政府與地方政府職責(zé)劃分不清，進(jìn)而引發(fā)政策執(zhí)行混亂和資源分配沖突。以中央和地方財政收入與支出情況為例，長期以來中央財政收入占比較高，2022年地方財政收入占比僅為53.41%。然而，地方財政支出比重卻從1994年的69.71%逐年上升至2022年的86.35%，且居高不下。這種事權(quán)和財權(quán)分配的不均衡，為地方政府繼續(xù)運(yùn)用行政手段直接干預(yù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)活動提供了內(nèi)在動機(jī)，嚴(yán)重阻礙了全國統(tǒng)一大市場的建設(shè)與發(fā)展。對此，需加快形成權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系。
其一，應(yīng)加快建立中央政府主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)政策。在對地方政府所承擔(dān)的地方職能進(jìn)行合理界定并明確其約束條件的基礎(chǔ)上，中央政府主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)聚焦于為統(tǒng)一大市場提供全社會公共品供給，平衡地區(qū)間發(fā)展差距，為降低企業(yè)交易成本、打造市場化法治化國際化一流營商環(huán)境創(chuàng)造條件。
其二，地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況酌情調(diào)整財政投入方向。以往地方政府過度追求經(jīng)濟(jì)增長，而現(xiàn)在應(yīng)逐步轉(zhuǎn)變方向，將更多的財政資源投入創(chuàng)新、就業(yè)、社會保障以及生態(tài)環(huán)保等重要領(lǐng)域。通過這一調(diào)整，不僅有助于構(gòu)建和完善在地方經(jīng)濟(jì)分權(quán)競爭基礎(chǔ)上的全國統(tǒng)一大市場，還將極大地提升人民群眾的獲得感、幸福感和安全感，體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會福利并重的發(fā)展思路。當(dāng)創(chuàng)新活力充分激發(fā)、就業(yè)形勢穩(wěn)定向好、社會保障堅實(shí)可靠、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美宜人時，人民群眾對美好生活的向往將得到更好的滿足，國家的發(fā)展也將更加可持續(xù)、更加和諧穩(wěn)定。
作者：孔令池（南京大學(xué)長江產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院副研究員）
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