專訪羅志恒：12萬億元化債組合拳規(guī)模超預期
宋揚
2024年11月12日 02:39
周瀟梟
21世紀經(jīng)濟報道 2024年11月12日第01版11月8日，十四屆全國人大常委會第十二次會議審議通過了《國務院關(guān)于提請審議增加地方政府債務限額置換存量隱性債務的議案》，明確在壓實地方主體責任的基礎(chǔ)上，增加6萬億元地方政府債務限額置換存量隱性債務。
11月8日，財政部部長藍佛安在全國人大常委會辦公廳舉行的發(fā)布會上表示，從2024年開始，連續(xù)五年每年從新增地方政府專項債券中安排8000億元，累計4萬億元用于化解隱性債務。再加上這次全國人大常委會批準的6萬億元債務限額，直接增加地方化債資源10萬億元。同時，2029年及以后年度到期的棚戶區(qū)改造隱性債務2萬億元，仍按原合同償還。上述三項政策協(xié)同發(fā)力，2028年之前，地方需消化的隱性債務總額從14.3萬億元大幅降至2.3萬億元，化債壓力大大減輕。
這一攬子針對性強的化債組合拳，直接安排10萬億元地方政府債券資金用于置換存量隱性債務，再加上2萬億元棚改隱性債務按原合同償還，近五年里地方政府僅需償還2.3萬億元隱性債務，地方化債壓力大幅減輕，地方債潛藏的風險大幅緩釋。
如何看待這一攬子化債舉措？對經(jīng)濟會產(chǎn)生什么效應？這次為何主動大力度地化解隱性債務？后續(xù)要如何完善地方債務管理制度？2025年財政政策會如何加力？帶著這些問題，21世紀經(jīng)濟報道記者專訪了粵開證券首席經(jīng)濟學家羅志恒。
化債組合拳推動地方從應急回歸常態(tài)謀發(fā)展
《21世紀》：如何看待這次總計12萬億元的化債組合拳？安排10萬億元地方政府債券來置換存量隱性債務，能起到什么作用？對推動經(jīng)濟向上修復能起到什么作用？
羅志恒：此次化債組合拳在五年內(nèi)化解12萬億元隱性債務，化債規(guī)模是近年來力度最大的一次，超出我的預期，也超出很多市場機構(gòu)的預期。通過這些組合拳，隱性債務規(guī)模從14.3萬億元降低到2.3萬億元，基本實現(xiàn)了隱性債務的顯性化，體現(xiàn)了“在發(fā)展中化債”和“以時間換空間”的思路，也反映出中央政府化解地方政府債務風險、規(guī)范債務管理、推動經(jīng)濟增長的決心。
此次化債組合拳意義重大，具體來看有四個方面。
其一，實現(xiàn)了隱性債務的顯性化，債務更加公開透明規(guī)范，地方債務的存在形態(tài)從顯性和隱性并存的“雙軌”管理，全部轉(zhuǎn)向以顯性債務為主，這本身就是一個降低風險的過程，有利于監(jiān)管部門評估風險并精準應對。財政部門首次公開披露隱性債務的絕對規(guī)模，即截至2023年底，地方隱性債務規(guī)模為14.3萬億元——對隱性債務的準確摸底是化解風險的基礎(chǔ)。長期以來，由于缺乏權(quán)威數(shù)據(jù)，各方對地方隱性債務規(guī)模的估算差異非常之大。對外公開這項數(shù)據(jù)，可以澄清很多誤會，讓國內(nèi)國際市場和民眾對中國政府債務風險和財政空間有更科學的判斷，社會預期會更加穩(wěn)定。
其二，以利率更低、周期更長的地方政府債券置換舉債成本高、周期短的地方隱性債務，五年累計可節(jié)約6000億元左右利息支出，“以時間換空間”的置換過程也是降低債務風險的過程。
其三，減輕了地方政府化債壓力，地方政府能騰出更多的財力和精力，用于發(fā)展經(jīng)濟、提供公共服務、支持科技創(chuàng)新、促進消費等。
其四，地方政府輕裝上陣后，有助于改變其行為和預期。地方政府可以從專注于短期的化債和“三?！保D(zhuǎn)而去謀劃更中長期的經(jīng)濟發(fā)展和稅基重塑；同時，有利于地方政府更好地落實減稅降費、改善營商環(huán)境等工作。
綜上可見，雖然化債組合拳更多地是債務置換，地方債務余額并沒有減少，但是卻能極大地激發(fā)地方政府發(fā)展經(jīng)濟、改善民生的能力和積極性。幫助地方政府從應急狀態(tài)回歸常態(tài)謀發(fā)展，可以更好地推動中國經(jīng)濟持續(xù)回升向好。注重激發(fā)地方政府的積極性，恰恰是改革開放四十多年來中國經(jīng)濟實現(xiàn)高增長的重要秘訣。
化債和政策更加強調(diào)穩(wěn)增長和促發(fā)展
《21世紀》：首次披露地方存量隱性債務規(guī)模，并主動給出了化債方案。怎么理解這次財政和化債思路的變化？
羅志恒：財政和化債思路的重大轉(zhuǎn)變值得高度關(guān)注，這可能意味著政府行為和后續(xù)政策方向的變化。
財政部部長藍佛安提出，一是從過去的應急處置向現(xiàn)在的主動化解轉(zhuǎn)變，二是從點狀式排雷向整體性除險轉(zhuǎn)變，三是從隱性債、法定債“雙軌”管理向全部債務規(guī)范透明管理轉(zhuǎn)變，四是從側(cè)重于防風險向防風險、促發(fā)展并重轉(zhuǎn)變。
這意味著從“防風險為主”轉(zhuǎn)向“更好統(tǒng)籌穩(wěn)增長與防風險”，從“化債中發(fā)展”轉(zhuǎn)向“發(fā)展中化債”。這可能不僅僅是化債方面思路的轉(zhuǎn)變，也可以適用于整體財政政策的轉(zhuǎn)變。我的體會是，實事求是、因時因勢地調(diào)整政策來解決當下主要矛盾，可能是政策的核心考慮。當前，內(nèi)外部不確定性明顯上升，政策必須是動態(tài)的、靈活的、抓主要矛盾的。當經(jīng)濟有下行壓力時，政策的力度就要進一步加大，來更好地回應并引導市場預期，政策要走在預期前面，這樣的思路轉(zhuǎn)變可能更加重要。
由此觀察未來政策的走向，可能意味著下階段會將穩(wěn)增長和促發(fā)展置于更高的位置，財政政策支持高質(zhì)量發(fā)展的力度以及逆周期調(diào)節(jié)的能力將進一步增強。目前，各方已達成較大共識，就是在當前經(jīng)濟形勢下財政政策可以發(fā)揮更大作用，與貨幣政策協(xié)同發(fā)力。當然，具體力度需要考慮到經(jīng)濟運行情況、外部沖擊對中國經(jīng)濟的影響、財政可持續(xù)性等。
政府債務水平不高，財政空間依然較大
《21世紀》：如何看待我國當前政府債務水平？當前我國財政政策空間有多大？
羅志恒：我國政府債務風險是可控的。截至2023年底，我國政府全口徑債務總額為85萬億元，其中，國債30萬億元，地方政府法定債務40.7萬億元，隱性債務14.3萬億元，政府負債率（政府債務余額/GDP）為67.5%。
由上可見，我國中央政府杠桿率偏低，中央和地方加總的政府負債率低于國際主要經(jīng)濟體。根據(jù)國際貨幣基金組織統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2023年底，G20國家平均政府負債率118.2%，G7國家平均政府負債率123.4%，其中日本、美國分別達到249.7%和118.7%，均明顯高于我國。
另外，我國政府債務主要是內(nèi)債，受外部市場的沖擊較小。我國是公有制為主體的國家，擁有的國有資產(chǎn)資源較西方經(jīng)濟體更多，相對而言能夠支持更大規(guī)模的債務。我國債務和投資的效率雖然在下降，但還是形成了大量資產(chǎn)，可以加強管理并盤活這部分資產(chǎn)。
綜合來看，不必過于擔心地方債務規(guī)模，中國財政政策的空間還比較大。未來財政政策空間，跟利率水平、財政風險、通脹水平等相關(guān)。我國政府整體負債率相較其他主要經(jīng)濟體并不高，當前通過一攬子化債舉措還能有效降低存量債務的利息負擔，我國公有制為主體的國家性質(zhì)也能支持更大規(guī)模的債務等，這些都意味著中國仍然有較大的財政政策空間。
規(guī)范地方債務管理要有長期制度安排
《21世紀》：我國已經(jīng)歷好幾輪地方債務的置換，后續(xù)要如何完善地方債務的管理？能否從根本上解決地方債務問題？
羅志恒：拉長債務到期時間、降低債務成本只是治標之策，目的只是在于緩解流動性風險，騰出發(fā)展時間和空間。要完善地方債務管理，關(guān)鍵要提高債務資金的使用效率，還需要完善債務管理和問責制度，否則債務置換騰出的空間會再度被浪費。
在債務管理上，應明確舉債權(quán)限與程序、強化債務限額和投向的監(jiān)管、建立風險預警和應急處置機制等，以保證債務管理的規(guī)范性與有效性。在問責制度上，政績觀扭曲以及決策失誤會導致無效投資和債務風險擴大，要堅決問責，如果是宏觀環(huán)境、財政體制和偶然因素導致的，要落實好“三個區(qū)分開來”和盡職免責制度，進一步細化盡職免責范圍。
長期來看，要從財政體制、債務預算管理和城投轉(zhuǎn)型三個維度出發(fā)，從根本上解決地方隱性債務的產(chǎn)生。
其一，在財政體制方面，要穩(wěn)定宏觀稅負、厘清政府與市場邊界、適當上收中央事權(quán)和支出責任、對人口流出的區(qū)縣進行機構(gòu)合并等。
其二，在債務預算制度方面，應加強地方政府債務管理，建立債務與資本預算。建立健全債務風險預警和防控機制，嚴格控制新增債務規(guī)模，確保債務規(guī)模與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應。同時，要加強財政紀律和監(jiān)管力度，防止地方政府違規(guī)舉債、變相舉債等行為的發(fā)生。當前我國政府債務管理主要是余額和限額管理，尚未編制涵蓋規(guī)模、結(jié)構(gòu)、還本付息計劃、投向等更詳細的債務預算，債務約束力不足，有必要建立起債務預算和資本預算。資本預算即針對政府固定資產(chǎn)投資等能夠形成公共固定資產(chǎn)的財政支出活動編制的預算；債務預算是對政府債務規(guī)模、結(jié)構(gòu)、還本付息計劃等進行詳細規(guī)劃的預算，是現(xiàn)行債務限額管理的升級版。
其三，加快城投轉(zhuǎn)型。應加快城投公司市場化轉(zhuǎn)型步伐，推動其向市場化、專業(yè)化、規(guī)范化的方向發(fā)展。通過引入社會資本、優(yōu)化公司治理結(jié)構(gòu)、提升運營效率等方式，增強城投公司的自我造血能力和市場競爭力，從而降低對地方政府的依賴。
由上可見，化債化險不能寄希望于畢其功于一役，久久為功建立制度更為重要。下階段，應加強對地方化債資金規(guī)范使用的監(jiān)督，要厘清政府與市場邊界，進而確定政府債務規(guī)模、上收中央事權(quán)和支出責任、穩(wěn)定宏觀稅負、建立資本與債務預算、推動城投平臺轉(zhuǎn)型等方面，從根本上防范債務風險問題。