轉(zhuǎn)型是從公共行政邁向公共管理
胡小文
2013年11月13日 00:00
宋世明
《 光明日報(bào) 》 2013年11月13日行政改革實(shí)踐應(yīng)不斷增加公共管理的因素，實(shí)現(xiàn)從行政權(quán)力的有效配置走向公共服務(wù)的有效供給；從單中心的管理控制，走向網(wǎng)絡(luò)化的協(xié)同共治；從依法行政、科學(xué)行政的統(tǒng)一走向依法行政、科學(xué)行政、效能行政的統(tǒng)一。
十八屆三中全會(huì)對中國下一步深化改革進(jìn)行全面部署，將開辟中國改革的新航程。這當(dāng)中，政府轉(zhuǎn)型是關(guān)鍵的一步，因?yàn)檎D(zhuǎn)型升級是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的體制保障；沒有政府轉(zhuǎn)型升級，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級基本上將處于欲振乏力的狀態(tài)。
那么，政府轉(zhuǎn)型升級的基本方向是什么？筆者認(rèn)為是從公共行政邁向公共管理。公共管理是指以政府行政機(jī)關(guān)為核心的國家機(jī)關(guān)和以公益性為導(dǎo)向的社會(huì)組織，為實(shí)現(xiàn)與提升公共利益，以協(xié)同治理的方式為社會(huì)有效提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動(dòng)。行政改革實(shí)踐應(yīng)不斷增加公共管理的因素，持續(xù)實(shí)現(xiàn)公共管理對公共行政在三個(gè)方面的揚(yáng)棄與超越。
一是從行政權(quán)力的有效配置走向公共物品（服務(wù)）的有效供給。在傳統(tǒng)公共行政的視野中，“行政是國家的組織活動(dòng)”，而在公共管理的視野中，公共行政是關(guān)于公共物品與服務(wù)的制度安排。回顧改革開放以來的前6輪行政體制改革，我們把機(jī)構(gòu)改革作為重頭戲，是有其自身歷史必然性的——是通過機(jī)構(gòu)改革來直接轉(zhuǎn)變政府職能，是通過行政權(quán)力的重新配置來保障政府職能轉(zhuǎn)變。相對于機(jī)構(gòu)改革，轉(zhuǎn)變政府職能是行政體制改革的核心，處于更加優(yōu)先的位置。
二是從單中心的管理控制，走向網(wǎng)絡(luò)化的協(xié)同共治。在傳統(tǒng)公共行政實(shí)踐中，通過行政權(quán)力來進(jìn)行社會(huì)管理的色彩比較明顯，政府壟斷公共服務(wù)供給的特點(diǎn)比較鮮明。在公共管理的視野中，無論是社會(huì)公共事務(wù)的管理，還是公共物品（服務(wù)）的有效供給，應(yīng)有機(jī)配置市場治理機(jī)制、行政治理機(jī)制和社群治理機(jī)制，形成一種網(wǎng)絡(luò)化的協(xié)同共治。這三種治理機(jī)制有各自的功能優(yōu)勢與劣勢。如食品藥品的監(jiān)管，政府的責(zé)任當(dāng)然是責(zé)無旁貸。但如果不提高企業(yè)失信的成本，不充分發(fā)揮社會(huì)組織對分散經(jīng)營戶的凝聚與行業(yè)自律，不提高公民意識(shí)與責(zé)任意識(shí)，再嚴(yán)厲的政府監(jiān)管也無異于杯水車薪。
三是從依法行政、科學(xué)行政的統(tǒng)一走向依法行政、科學(xué)行政、效能行政的統(tǒng)一。公共行政只有“合理合法”才能辦好?！袄怼本褪强茖W(xué)，即必須科學(xué)行政；“法”就是法律，即必須依法行政?！昂侠怼辈弧昂戏ā保卸贿h(yuǎn)；“合法”不“合理”，實(shí)踐上難以行得通?？茖W(xué)行政、依法行政已經(jīng)成為中國行政體制的兩大基本內(nèi)容。但是我們應(yīng)心里有數(shù)，科學(xué)行政與依法行政說到底都是手段，不是目的。真正實(shí)現(xiàn)公共行政所要獲得的社會(huì)結(jié)果，真正實(shí)現(xiàn)公共項(xiàng)目的目的，必須做到效能行政。政府的一切改革，必須落腳于提升公共利益，提升公民幸福。落實(shí)這三點(diǎn)，政府的“轉(zhuǎn)型升級”才有望達(dá)成。
宋世明 國家行政學(xué)院公共管理教授