人口流動(dòng)趨勢(shì)及政策取向
沈華
2023年03月08日 09:03
陸銘
北京日?qǐng)?bào)我們通過對(duì)比第七次人口普查和第六次人口普查的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，從人口流動(dòng)的方向來講，中國的人口仍然持續(xù)在從農(nóng)村向城市尤其是沿海城市流動(dòng)，再從小城市向大城市流動(dòng)。有一些城市出現(xiàn)了人口從外圍郊區(qū)和農(nóng)村向中心城市、中心城區(qū)重新集聚的一種趨勢(shì)。
當(dāng)前中國已經(jīng)進(jìn)入到以服務(wù)業(yè)發(fā)展為主的階段。像生產(chǎn)性的服務(wù)業(yè)，它需要知識(shí)和信息的交流，這就會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化中心城市的集聚效應(yīng)。而像生活服務(wù)業(yè)，往往是人多的地方、收入水平更高的地方，會(huì)爆發(fā)出更多的生活服務(wù)業(yè)的需求。所以，服務(wù)業(yè)的發(fā)展，整體上是會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化中心城市的人口集聚作用。面對(duì)這種人口流動(dòng)趨勢(shì)，我有幾點(diǎn)政策建議。
深化戶籍改革再快一些，門檻再低一些
從中國改革的趨勢(shì)來講，深化戶籍制度改革會(huì)成為一個(gè)長(zhǎng)期的趨勢(shì)。中央層面已經(jīng)意識(shí)到，經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展要順應(yīng)規(guī)律，所以，在人口流動(dòng)問題上，一直在提深化戶籍制度改革。從學(xué)者角度來講，我仍然希望能夠再快一點(diǎn)。
現(xiàn)在，就是要推動(dòng)一些超大、特大城市調(diào)整完善積分落戶政策，還要敦促一些大城市增加積分落戶的名額，可探索推動(dòng)在長(zhǎng)三角、珠三角等城市群率先實(shí)現(xiàn)戶籍準(zhǔn)入年限同城化累計(jì)互認(rèn)。最后建成一種公共資源按照常住人口規(guī)模來進(jìn)行配置、常住人口能夠平等共享公共服務(wù)的制度。如果達(dá)到這一點(diǎn)，實(shí)際上就實(shí)現(xiàn)最終國內(nèi)人口的暢通、自由流動(dòng)了。
當(dāng)前的改革焦點(diǎn)，就是人口在500萬以上的大城市的戶籍制度改革，加快長(zhǎng)期穩(wěn)定居住和就業(yè)人群的落戶進(jìn)程。城鄉(xiāng)間和地區(qū)間更為自由的人口流動(dòng)，可對(duì)沖人口紅利總量下降的負(fù)面影響，緩解城市的勞動(dòng)力短缺。
增加租賃房土地供應(yīng)
現(xiàn)在，土地供應(yīng)隨著人口流動(dòng)方向去配置已經(jīng)成為趨勢(shì)。中央層面也提出要增強(qiáng)土地管理靈活性，要推動(dòng)土地計(jì)劃指標(biāo)更加合理化。城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)使用由省級(jí)政府來負(fù)責(zé)。
當(dāng)前，我國也正在探索建立全國性的建設(shè)用地和補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制。也就是說，在人口流出地，如果它的基礎(chǔ)設(shè)施、建設(shè)用地出現(xiàn)閑置，甚至未來出現(xiàn)包括宅基地閑置，就可以把它復(fù)耕為耕地。它所產(chǎn)生的補(bǔ)充耕地的指標(biāo)，實(shí)際上是一個(gè)建設(shè)用地指標(biāo)，可以跨地區(qū)地進(jìn)行交易和配置。這樣一來，就可以在人口流入的地方增加土地和住房的供應(yīng)，來順應(yīng)新市民和大學(xué)生的需求，尤其是租賃房的土地供應(yīng)。
加強(qiáng)流動(dòng)人口子女的教育投資
我們要切實(shí)地看到，中國的人均受教育年限還太低。我國當(dāng)前人均受教育年限在十年左右，但是發(fā)達(dá)國家都在十三到十四年。當(dāng)前，由于老齡化和少子化，中國需要為步入高收入國家做準(zhǔn)備，建議盡快推行十二年義務(wù)教育或者至少提高它的普及率。
實(shí)際上，重點(diǎn)就是要提高農(nóng)村戶籍兒童的教育水平。在農(nóng)村戶籍兒童當(dāng)中，當(dāng)前存在大量或留守或流動(dòng)的狀態(tài)，應(yīng)該成為我們當(dāng)前政策關(guān)注的焦點(diǎn)。其中最為重要的，就是在人口流入地增加教育基礎(chǔ)設(shè)施的供應(yīng)，促進(jìn)外來人口子女的教育均等化。其中尤其重要的是加大學(xué)校的建設(shè)。
而且未來若隨著十二年義務(wù)教育的普及，在人口流入地，特別是在特大和超大城市，將面臨大量新增的高中階段教育需求，還要加大對(duì)于高中階段的、不管是職業(yè)教育還是普通高中的學(xué)校建設(shè)。
收縮城市和農(nóng)村減量規(guī)劃
一些條件比較好（比如一些發(fā)達(dá)大城市周圍的農(nóng)村）的人口流出地，當(dāng)前的改革趨勢(shì)就是實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。樂觀預(yù)期，這個(gè)改革應(yīng)該從試點(diǎn)走向逐漸鋪開。
一些人口流出更多的地方，要考慮基礎(chǔ)設(shè)施減量，把建設(shè)用地指標(biāo)跨地區(qū)交易，人口流出地的公共服務(wù)可適度向中心城區(qū)集中以提高公共服務(wù)的供給效率和質(zhì)量。
農(nóng)村土地制度要深化改革。黨的二十大提出要深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。根據(jù)二十大的精神，我想它的含義是保障進(jìn)城落戶農(nóng)民的合法土地權(quán)益，而且要鼓勵(lì)依法、自愿、有償?shù)耐恋剞D(zhuǎn)讓。
農(nóng)業(yè)用地方面，當(dāng)前的改革是所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置。宅基地未來的改革方向，應(yīng)該要賦予農(nóng)民更加完善的宅基地相關(guān)權(quán)益，保障農(nóng)民能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)于宅基地及附屬財(cái)產(chǎn)的交易和受益權(quán)。
作者為全國政協(xié)委員、上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院特聘教授、中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長(zhǎng)