福利體制的歷史變遷與發(fā)展邏輯：以中日比較為視角
沈華
2020年11月30日 08:05
鄭彬睿
《學(xué)?！?020年第4期從地理位置看，我國(guó)屬于典型的東亞國(guó)家，但我國(guó)社會(huì)福利制度本身蘊(yùn)含大量本土化特征，即中國(guó)特色社會(huì)主義特征。如果從經(jīng)濟(jì)水平和福利發(fā)展策略角度判斷，我國(guó)社會(huì)福利體制的確更加類似東亞福利體制，尤其是生產(chǎn)型福利體制。若從我國(guó)社會(huì)福利發(fā)展趨勢(shì)視角分析，東亞福利體制似乎仍不足以解讀中國(guó)發(fā)展實(shí)際。若從福利內(nèi)容(welfare mix)和福利效果(welfare outcome)來(lái)綜合評(píng)估，我國(guó)與韓國(guó)、拉美部分國(guó)家如智利屬于同一類別，是以較少投入取得較好效果的“成功的非正式保障體制”(successfulinformal security regime)。實(shí)際上，我國(guó)福利體制有其獨(dú)特的歷史進(jìn)程，有其自洽的發(fā)展邏輯。在已有成熟福利國(guó)家中日本最為獨(dú)特。日本被認(rèn)為擁有兼具東方和西方特色的福利體制，既可以被認(rèn)為是福利國(guó)家，也可以被當(dāng)成福利社會(huì)，且日本在文化上曾經(jīng)深受我國(guó)影響，在福利國(guó)家中屬于一個(gè)較為特殊的案例。此外，在福利體制趨同論影響下，日本和中國(guó)都被認(rèn)為有較為典型的東亞福利體制，也常被用于比較。相較于西方福利國(guó)家，日本福利體制真正的騰飛正好處在西方福利國(guó)家面臨危機(jī)之際。而我國(guó)福利體制快速發(fā)展期是2000年之后，此時(shí)“東亞經(jīng)濟(jì)奇跡”開(kāi)始消退。巧合的是日本邁入福利國(guó)家正好比英國(guó)晚30年，我國(guó)福利體制快速發(fā)展期的開(kāi)始，正好比日本也晚30年。將中國(guó)和日本這兩個(gè)各具特色，但又存在一定潛在聯(lián)系的國(guó)家進(jìn)行比較分析，可以更加清晰地發(fā)現(xiàn)，我國(guó)和日本福利體制發(fā)展背后的發(fā)展邏輯迥異。本文通過(guò)聚焦兩國(guó)福利體制發(fā)展歷史變遷，試圖找到比較福利體制研究的新視角。
福利體制起源的理論學(xué)派
關(guān)于福利體制形成的理論學(xué)派眾多，最早是功能學(xué)派。這一派的學(xué)者認(rèn)為，福利體制是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。比較有代表性的學(xué)者是Cutright，他試圖找到經(jīng)濟(jì)發(fā)展與福利體制發(fā)展之間的因果關(guān)系。其次，是威倫斯基。威倫斯基以人均GNP、自由主義國(guó)家、集權(quán)主義國(guó)家、65 歲以上人口比率、社會(huì)福利制度的實(shí)施年數(shù)、社會(huì)保障占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為變量，試圖找到社會(huì)支出(SocialExpenditure)與福利國(guó)家之間的內(nèi)在聯(lián)系。雖然一些學(xué)者認(rèn)為，以社會(huì)支出為標(biāo)準(zhǔn)的模型存在重大偏誤，但從實(shí)踐視角來(lái)看，社會(huì)保障支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重等仍然是衡量一國(guó)福利水平的重要指標(biāo)。
另一個(gè)重要的學(xué)派是工業(yè)學(xué)派。這一學(xué)派認(rèn)為，工業(yè)化的快速發(fā)展推動(dòng)了城市化的進(jìn)程，從而改變了傳統(tǒng)的社會(huì)運(yùn)行模式。而且這一學(xué)派認(rèn)為，隨著工人階級(jí)的不斷增長(zhǎng)，他們對(duì)于福利供給的需求也與日俱增。因此，福利體制的建立是為了回應(yīng)工業(yè)化發(fā)展帶來(lái)的社會(huì)變革。與工業(yè)學(xué)派非常類似的觀點(diǎn)存在于新馬克思主義學(xué)派。新馬克思主義學(xué)派認(rèn)為，福利體制產(chǎn)生的根本原因是資本主義精英為了應(yīng)對(duì)日益激烈的階級(jí)斗爭(zhēng)，這些階級(jí)斗爭(zhēng)的導(dǎo)火索是工業(yè)文明的誕生與進(jìn)步。
當(dāng)然，還有一個(gè)重要的學(xué)派就是制度主義學(xué)派。這一派認(rèn)為各國(guó)制度的遺產(chǎn)對(duì)其福利體制的形成與發(fā)展存在重大影響。例如，這一學(xué)派提出了關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)(Critical Juncture)這一概念，認(rèn)為之前所做的政策決策對(duì)于后續(xù)政策存在極大制約作用。福利體制作為一系列社會(huì)政策的綜合作用的結(jié)果，其自身原有的政策制度環(huán)境具有極大粘連力，這一制約效應(yīng)被稱為鎖定現(xiàn)象(Lock in)。一旦這些制約條件形成，制度改革將面臨巨大的挑戰(zhàn)和政治風(fēng)險(xiǎn)，從而形成路徑依賴(path dependence)和否決點(diǎn)(veto points)，Paul Pierson是這一學(xué)派的代表。當(dāng)然，這些學(xué)派雖然對(duì)于福利體制產(chǎn)生的必要條件分析視角各不相同，但是基本上都存在較為相似的邏輯主線，即他們認(rèn)為，所有國(guó)家福利體制發(fā)展最后都會(huì)經(jīng)歷“經(jīng)濟(jì)建設(shè)—工業(yè)化發(fā)展—民主化”三部曲。另外，這些學(xué)派更多關(guān)注的是一國(guó)福利體制產(chǎn)生和發(fā)展的內(nèi)生因素或者說(shuō)國(guó)內(nèi)發(fā)展條件，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、工業(yè)化程度、老齡人口規(guī)模、階級(jí)等諸多因素，對(duì)于一些潛在的國(guó)外因素明顯探討不足。
從中國(guó)的福利體制發(fā)展相關(guān)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，我國(guó)福利體制的產(chǎn)生極大地受到國(guó)外因素的影響。例如，我國(guó)現(xiàn)代社會(huì)福利制度最早可追溯至1906年清政府創(chuàng)設(shè)的“民政部”，當(dāng)時(shí)清政府相關(guān)機(jī)構(gòu)是鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)失敗后，洋務(wù)運(yùn)動(dòng)興起，迫于西方潛在威脅的壓力，比照西方相關(guān)制度和辦法建立起來(lái)的，是一種被動(dòng)政策移植。
與中國(guó)極為類似，日本的福利體制起源于一戰(zhàn)后對(duì)德國(guó)的學(xué)習(xí)與模仿，但屬于主動(dòng)政策移植。明治維新后，日本資本主義迅速發(fā)展，工業(yè)化進(jìn)程明顯加快。德國(guó)先進(jìn)的工業(yè)文明對(duì)日本統(tǒng)治階層的影響很大，為了應(yīng)對(duì)資本主義快速壯大，工業(yè)化進(jìn)程加速發(fā)展，日本開(kāi)始效仿西方發(fā)達(dá)國(guó)家建立起符合自身國(guó)情的福利體制雛形。因此，分析中國(guó)和日本福利體制形成的必要條件，不能僅考慮國(guó)內(nèi)因素如經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、工業(yè)化程度、城市化發(fā)展進(jìn)程等，還應(yīng)該對(duì)一些國(guó)際政治環(huán)境因素的影響進(jìn)行通盤(pán)考慮。因此，本文嘗試?yán)脷v史比較分析方法，結(jié)合已有關(guān)于福利體制緣起的各個(gè)解釋學(xué)派的邏輯，特別是制度主義學(xué)派邏輯，對(duì)中日福利體制歷史變遷和各自的發(fā)展邏輯進(jìn)行解讀和分析，試圖討論以下議題：國(guó)際環(huán)境如全球化、國(guó)際危機(jī)等對(duì)中日福利體制發(fā)展有何影響?為什么日本走上了福利國(guó)家之路，而我國(guó)卻走上了截然不同的道路?
中日福利體制的發(fā)展變遷
新中國(guó)成立后，我國(guó)福利體制建設(shè)主要經(jīng)歷了四個(gè)關(guān)鍵階段：第一階段是中國(guó)特色社會(huì)主義福利體制初建期；第二階段是職工福利改革期；第三階段是福利體制轉(zhuǎn)型期——從“補(bǔ)缺”型福利體制轉(zhuǎn)向“適度普惠型”福利體制；第四個(gè)階段是黨的十八大以來(lái)我國(guó)福利體制建設(shè)加速期。
新中國(guó)成立后，國(guó)民經(jīng)濟(jì)逐漸復(fù)蘇，我國(guó)開(kāi)始探索建立社會(huì)主義福利體制——?jiǎng)趧?dòng)保險(xiǎn)制度和社會(huì)福利制度。隨著城鄉(xiāng)福利制度相繼確立，當(dāng)時(shí)社會(huì)福利制度逐步形成了城鎮(zhèn)福利和農(nóng)村福利兩大獨(dú)立體系。其中，城鎮(zhèn)福利包括民政福利和職工福利。
民政福利是一種補(bǔ)缺型福利制度安排，主要針對(duì)城鎮(zhèn)孤寡老人、孤兒和殘疾人等弱勢(shì)群體提供資助，一般由社會(huì)公共事業(yè)和福利企業(yè)實(shí)施。社會(huì)公共事業(yè)由政府主導(dǎo)，通過(guò)在全國(guó)各大中城市創(chuàng)辦救濟(jì)福利單位、接收和改造救濟(jì)院等方式，對(duì)孤寡老人、孤兒等弱勢(shì)群體進(jìn)行收容。福利企業(yè)則向喪失部分勞動(dòng)能力的殘疾人提供就業(yè)機(jī)會(huì)，以保障其基本生活條件，這些自救性的企業(yè)福利后面來(lái)被定義為“迷你福利國(guó)家”。由于民政福利與社會(huì)救濟(jì)聯(lián)系緊密，因此被稱作救濟(jì)福利事業(yè)。但救濟(jì)福利事業(yè)涉及人群較少，多為弱勢(shì)群體，絕大多數(shù)城鎮(zhèn)居民的社會(huì)福利，需要機(jī)關(guān)和單位提供，此即職工福利。通過(guò)不斷修訂和完善法律和文件，1957年我國(guó)的職工福利已覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位職工諸多方面，并且初具規(guī)模。這個(gè)時(shí)期農(nóng)村福利制度則由生產(chǎn)隊(duì)和公社提供，醫(yī)療方面則開(kāi)始探索由“赤腳醫(yī)生”對(duì)農(nóng)民健康福利進(jìn)行保障。雖然我國(guó)福利體制充滿了本土特色，結(jié)合了本國(guó)發(fā)展的實(shí)際，但在一些具體制度設(shè)計(jì)上仍然受到了當(dāng)時(shí)蘇聯(lián)的影響，例如在城鄉(xiāng)戶籍管理上借鑒了蘇聯(lián)，這對(duì)形成我國(guó)城鄉(xiāng)二元福利體制結(jié)構(gòu)存在一定影響。
1957年我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制完全確立，為適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，我國(guó)福利體制隨之進(jìn)行了20多年的探索。針對(duì)前期職工福利制度中存在項(xiàng)目混亂、管理不順和福利過(guò)高等難題，政府多次通過(guò)發(fā)布文件等方式，對(duì)職工福利做出改革和調(diào)整。到1966年我國(guó)的職工福利形成了“高就業(yè)、低工資、高福利”之態(tài)勢(shì)。實(shí)際上職工福利與企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效不相匹配，給企業(yè)的生存發(fā)展帶來(lái)巨大的壓力，嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。1978實(shí)行改革開(kāi)放后，國(guó)家建設(shè)重心轉(zhuǎn)移至發(fā)展經(jīng)濟(jì)，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展脫鉤的職工福利政策被及時(shí)矯正，主要是修改職工福利提取辦法和構(gòu)建新職工福利補(bǔ)貼制度。經(jīng)過(guò)6年多的改革，單位福利制度進(jìn)一步得到完善。
由此可見(jiàn)，1957-1984年間，職工福利超越民政福利，成為我國(guó)社會(huì)福利改革的重點(diǎn)，而這期間的民政福利主要由國(guó)家支持，在兒童福利院、精神病療養(yǎng)院和殘疾人習(xí)藝所等方面進(jìn)行社會(huì)福利建設(shè)。到1984年，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下我國(guó)社會(huì)福利制度基本建成二元福利體制，依托政府和單位較好地保障了城鄉(xiāng)弱勢(shì)群體的基本生活；特別是農(nóng)村五保供養(yǎng)制度(保吃、保穿、保燒、保教、保葬)的實(shí)施，讓農(nóng)村最底層群眾徹底擺脫顛沛流離、老無(wú)所依的悲慘命運(yùn)。但由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下社會(huì)福利制度背離福利社會(huì)化原則，正式實(shí)施對(duì)象的身份又受限，導(dǎo)致社會(huì)福利制度出現(xiàn)“小而大、大而全”、職工福利嚴(yán)重異化等現(xiàn)象，不利于社會(huì)福利的健康發(fā)展。
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，傳統(tǒng)社會(huì)福利政策為適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展，推行了許多革命性的改革措施。職工福利為配合企業(yè)改革，將傳統(tǒng)福利制度中的職工福利與工資明確區(qū)分，帶有工資性質(zhì)的福利和保險(xiǎn)費(fèi)用單獨(dú)計(jì)入，不再與職工福利混為一體，徹底擺脫了前期職工福利被異化現(xiàn)象。住房福利制度改革方面，1998年我國(guó)停止實(shí)行多年的單位福利分房政策，全部改為售賣(mài)商品房；2000年開(kāi)始推行廉租房政策。職工福利政策經(jīng)過(guò)上述改革后，到2000年左右逐步向適度普惠型福利制度轉(zhuǎn)變，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為普惠型民政福利政策提供基礎(chǔ)條件。為使普惠型民政福利可持續(xù)發(fā)展，在民政福利經(jīng)費(fèi)方面逐步取消國(guó)家和單位包干制，改為多渠道供款模式。第一，繼續(xù)由國(guó)家財(cái)政撥款，提高民政福利的財(cái)政支出能力；第二，鼓勵(lì)單位、集體及個(gè)人共同募集民政福利資金；第三，發(fā)行有關(guān)民政福利性質(zhì)彩票，這對(duì)募集民政福利經(jīng)費(fèi)起到關(guān)鍵性作用；第四，通過(guò)社會(huì)捐助和其他方式募捐民政福利經(jīng)
費(fèi)，鼓勵(lì)社會(huì)以捐助方式為民政福利提供資金來(lái)源。
值得一提的是，當(dāng)時(shí)福利體制改革離不開(kāi)國(guó)際組織建議這一外在推力的推動(dòng)。例如世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織等國(guó)際組織對(duì)我國(guó)福利體制，尤其是養(yǎng)老體制的可持續(xù)性問(wèn)題，給予了一定的建議，從而進(jìn)一步推動(dòng)了我國(guó)福利體制向市場(chǎng)化、社會(huì)化轉(zhuǎn)型。特別是 2003 年 SARS 的暴發(fā)，促使我國(guó)福利體制進(jìn)行了一次“查漏補(bǔ)缺”。SARS暴發(fā)后，國(guó)內(nèi)農(nóng)村沒(méi)有相應(yīng)的社會(huì)保障制度對(duì)廢除的公社福利進(jìn)行補(bǔ)位，導(dǎo)致一系列風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生和擴(kuò)散。在國(guó)內(nèi)外因素的
共同推動(dòng)下，我國(guó)開(kāi)始建立新農(nóng)合制度，農(nóng)村地區(qū)“福利匱乏”狀態(tài)開(kāi)始改善。
在這一時(shí)期我國(guó)整體福利體制建設(shè)力度有所加強(qiáng)。貧困治理的投入更多，新一輪醫(yī)療改革有序推進(jìn)，社會(huì)保障體制開(kāi)始邁上法制化軌道。2007年前，我國(guó)社會(huì)福利制度以扶弱濟(jì)貧為主責(zé)。20 世紀(jì) 90年代，隨著國(guó)有企業(yè)改革的展開(kāi)，為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)改革帶來(lái)的社會(huì)陣痛如下崗失業(yè)、不平等和貧困問(wèn)題，我國(guó)逐步開(kāi)始探索最低生活保障制度。從1993年上海開(kāi)始試點(diǎn)最低保障制度，到2007年城鄉(xiāng)最低生活保障制度全面鋪開(kāi)，我國(guó)已經(jīng)逐步建立了一張最低生
活保障安全網(wǎng)。之后，為全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)，民政部提出社會(huì)福利由“補(bǔ)救型”向“適度普惠型”轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略，我國(guó)開(kāi)始實(shí)行普惠性社會(huì)福利政策?！捌栈菪汀鄙鐣?huì)福利在服務(wù)目標(biāo)上惠及全民，在福利項(xiàng)目上擴(kuò)展至社會(huì)基本服務(wù)，在生活質(zhì)量上提升到高標(biāo)準(zhǔn)保障；除收入、救濟(jì)和保險(xiǎn)外，還需全面覆蓋醫(yī)療、教育、住房和社會(huì)服務(wù)等領(lǐng)域。2009年，我國(guó)開(kāi)始了新的一輪醫(yī)療改革。醫(yī)療改革的重點(diǎn)涉及醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療服務(wù)和藥品管理等多個(gè)領(lǐng)域。2010 年，《社會(huì)保險(xiǎn)法》出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)福利體制建設(shè)走上法制化軌道。
黨的十八大以來(lái)，我國(guó)福利體制建設(shè)進(jìn)入快車道。2013 年，在分析上半年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、部署下半年經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記首次提出了“堅(jiān)持宏觀政策要穩(wěn)、產(chǎn)業(yè)政策要準(zhǔn)、微觀政策要活、改革政策要實(shí)、社會(huì)政策要托底”的科學(xué)論斷。2013年十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議首次將社會(huì)保障制度劃入社會(huì)事業(yè)范疇，與收入、醫(yī)療、教育和就業(yè)并列；之后又修訂或頒布困境兒童分類保障制度、社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系制度、城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度和住房保障體系制度等。2013年，習(xí)近平總書(shū)記在湖南湘西考察時(shí)提出“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略，意圖在 2020 年實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下全部脫貧。2016 年黨的十八屆五中全會(huì)通過(guò)了《健康中國(guó)2030規(guī)劃綱要》；2017年國(guó)務(wù)院進(jìn)一步推動(dòng)老齡事業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，印發(fā)了《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》。
黨的十九大后，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善與民生息息相關(guān)的福利體制建設(shè)。在黨的十九大上，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)我國(guó)社會(huì)主要矛盾變化進(jìn)行了重大判斷，即當(dāng)前主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。我國(guó)在這一階段已經(jīng)總體實(shí)現(xiàn)小康。黨的十九屆四中全會(huì)結(jié)合我國(guó)當(dāng)前發(fā)展的實(shí)際，進(jìn)一步完善我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系。全會(huì)特別提出，“要堅(jiān)持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要”。從“增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)人的全面發(fā)展”兩個(gè)方面，“注重加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，保障群眾基本生活，完善覆蓋全民的社會(huì)保障體系”等。這說(shuō)明未來(lái)我國(guó)福利體制發(fā)展將進(jìn)一步加速，福利體制將結(jié)合國(guó)情往普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性以及覆蓋全民等方向發(fā)展。
截至目前，我國(guó)的社會(huì)福利制度框架已基本形成。當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)福利制度的特征來(lái)源于歷史變遷，是舊社會(huì)福利制度與新社會(huì)福利制度互動(dòng)的結(jié)果，更是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)交叉混合與重新組合的結(jié)果，目前我國(guó)的社會(huì)福利制度正處于向全面普惠型和系統(tǒng)結(jié)構(gòu)型福利制度轉(zhuǎn)變的過(guò)程中。
日本在一戰(zhàn)一開(kāi)始，就對(duì)德國(guó)制度進(jìn)行了全面模仿和政策移植。不過(guò)當(dāng)時(shí)的模仿主要是由于明治維新之后，日本資本主義發(fā)展迅速，原有經(jīng)濟(jì)和社會(huì)制度無(wú)法滿足日本資本主義壯大的需要，而德國(guó)俾斯麥改革取得了巨大成效，建立起世界上最早的福利體制雛形——工傷保險(xiǎn)制度。這些制度對(duì)于日本資本主義發(fā)展和建設(shè)意義重大，因此日本開(kāi)始向德國(guó)學(xué)習(xí)相關(guān)制度，并逐步建立起一套與德國(guó)相類似的社會(huì)保障制度。
第二次世界大戰(zhàn)后，日本迎來(lái)福利體制發(fā)展期。在美國(guó)的占領(lǐng)和監(jiān)管之下，日本社會(huì)福利制度在該時(shí)期被作為一種發(fā)展性政策。當(dāng)時(shí)美國(guó)為安撫日本民眾的戰(zhàn)后心理，要求日本政府提供不受限制的預(yù)防貧困資金。經(jīng)過(guò) 4 年左右的實(shí)踐，1950 年對(duì)貧困進(jìn)行干預(yù)被日本列入《生活保護(hù)法》，成為當(dāng)時(shí)日本貧困救助的主要法律依據(jù)。20 世紀(jì) 50 年代，日本經(jīng)歷了短暫的戰(zhàn)后重建，經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速發(fā)展時(shí)期，前期物質(zhì)救助福利逐漸與經(jīng)濟(jì)發(fā)展脫節(jié)，日本政府將社會(huì)福利政策的指導(dǎo)思想由“救助”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺镭殹?，重點(diǎn)建設(shè)社會(huì)福利服務(wù)及設(shè)施，如1959年的國(guó)民年金保險(xiǎn)，便是“防貧”指導(dǎo)思想的重要體現(xiàn)。
日本福利體制在20世紀(jì)70年代迎來(lái)其“高光時(shí)刻”。盡管 20 世紀(jì) 70 年代石油危機(jī)對(duì)日本有所波及，但日本政府為在穩(wěn)定中尋求發(fā)展，效仿西方福利國(guó)家政策，對(duì)前期的社會(huì)福利體制進(jìn)行大規(guī)模改革，如將老年社會(huì)保險(xiǎn)改革為全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化、將失業(yè)險(xiǎn)改革為雇傭險(xiǎn)、將國(guó)民醫(yī)療保險(xiǎn)改革為雇員醫(yī)療保險(xiǎn)等。而正是日本政府對(duì)社會(huì)福利政策進(jìn)行的不斷修訂，形成了日本較為完善的社會(huì)福利體制。
中日福利體制發(fā)展的內(nèi)在邏輯
中日福利體制發(fā)展的歷史變遷，實(shí)際上隱含了中日兩國(guó)在福利體制發(fā)展過(guò)程中所遵循的完全不同的邏輯。但是要更加清晰地呈現(xiàn)兩國(guó)福利體制發(fā)展背后邏輯，需要對(duì)中日兩國(guó)福利體制國(guó)內(nèi)外發(fā)展因素進(jìn)行分析和比較。
(一)國(guó)內(nèi)外因素比較
首先分析國(guó)內(nèi)因素，對(duì)老齡人口比率、國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值等指標(biāo)進(jìn)行對(duì)比。日本正式邁入老齡化社會(huì)的年份是 1970 年，其老齡人口比例超過(guò) 7％。而我國(guó)老齡人口超過(guò) 7％的年份是 2000 年，比日本足足晚了30年。日本經(jīng)濟(jì)真正開(kāi)始騰飛的時(shí)間就是20世紀(jì)70年代。而我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速騰飛，是2001年加入WTO之后。如果將國(guó)內(nèi)因素中經(jīng)濟(jì)起飛期看作福利體制黃金期的開(kāi)端，那么20世紀(jì)70年代正好是日本邁入福利國(guó)家門(mén)檻的時(shí)間，而我國(guó)2000年代確實(shí)也是歷史上福利體制發(fā)展最快的時(shí)期之一。如果從社會(huì)支出占GDP的比重來(lái)看，中日之間存在一定的差距。以醫(yī)療支出為例，日本醫(yī)療支出占GDP的比重在2018年已經(jīng)接近11％，而同年我國(guó)的醫(yī)療支出占GDP的比重為5.15％。但這樣比較會(huì)忽略我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值基數(shù)巨大的事實(shí)，同時(shí)我國(guó)非正式福利如家庭的保障作用也無(wú)法直接從社會(huì)支出這一項(xiàng)指標(biāo)中顯現(xiàn)。
其次，從國(guó)際環(huán)境來(lái)看，日本邁入福利國(guó)家行列的時(shí)間正好是歐美國(guó)家陷入滯漲危機(jī)的時(shí)代。20世紀(jì)70年代，伴隨著石油危機(jī)，歐洲經(jīng)濟(jì)的“黃金發(fā)展期結(jié)束，各國(guó)開(kāi)始對(duì)原有的凱恩斯福利體制進(jìn)行抨擊。歐美各國(guó)紛紛對(duì)原有的福利體制著手改革如削減項(xiàng)目和開(kāi)支。盡管日本經(jīng)濟(jì)也受到一定程度的影響，例如日本經(jīng)濟(jì)在70年代罕見(jiàn)地出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)”。這說(shuō)明日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展在當(dāng)時(shí)進(jìn)入一個(gè)新的周期。為了應(yīng)對(duì)低增長(zhǎng)帶來(lái)的財(cái)政赤字壓力，日本不得不通過(guò)緊縮政策(Austerity)來(lái)緩解財(cái)政壓力。總之，相較于歐美國(guó)家，日本福利騰飛時(shí)期的各方條件是非常惡劣的。一方面，國(guó)內(nèi)老齡化、少子化等問(wèn)題導(dǎo)致福利體制剛需不斷攀升；另一方面，有限的財(cái)政給付能力，讓日本政府不得不“過(guò)緊日子”，這也就是為什么在很長(zhǎng)一段時(shí)間，日本的社會(huì)支出在發(fā)達(dá)國(guó)家中一直處于最低位。這種低政府投入和較好福利效果產(chǎn)出的奇妙結(jié)果，讓儒家福利體制和生產(chǎn)型福利體制頗有市場(chǎng)。
就外部發(fā)展環(huán)境來(lái)看，我國(guó)的環(huán)境受限因素遠(yuǎn)比日本更多，這主要是西方冷戰(zhàn)思維下意識(shí)形態(tài)斗爭(zhēng)的結(jié)果。我國(guó)在20世紀(jì)70年代之前，一直受到西方國(guó)家的封鎖與制裁，這極大地限制了我國(guó)福利體制發(fā)展的路徑和步伐。隨著中美建交、改革開(kāi)放政策實(shí)施，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展開(kāi)始提速，但是由于職工福利使國(guó)有企業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展受到制約，我國(guó)福利體制經(jīng)歷了短暫的收縮與改革期，福利體制開(kāi)始讓位于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為我國(guó)發(fā)展的中心。這也標(biāo)志著我國(guó)開(kāi)始走向生產(chǎn)型福利體制。
真正刺激我國(guó)福利發(fā)展并開(kāi)始擺脫生產(chǎn)型福利體制束縛的事件是SARS。當(dāng)時(shí)因?yàn)闆](méi)有足夠經(jīng)驗(yàn)，且國(guó)力不強(qiáng)，行政體系效率低下，加上福利體制長(zhǎng)期讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展等弊端顯現(xiàn)，社會(huì)福利保障出現(xiàn)了短暫的局部危機(jī)。為了改變福利發(fā)展滯后狀況，尤其是農(nóng)村地區(qū)福利發(fā)展水平過(guò)低問(wèn)題，我國(guó)開(kāi)始加快福利體制建設(shè)，尤其是對(duì)農(nóng)村地區(qū)福利體制進(jìn)行查漏補(bǔ)缺。
另一個(gè)特別重大的事件是2008年全球性金融危機(jī)?！八娜f(wàn)億救市計(jì)劃”除了加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)刺激性政策外，相關(guān)政策組合開(kāi)始轉(zhuǎn)向社會(huì)政策，并且實(shí)現(xiàn)了福利體制的發(fā)展與擴(kuò)張。這也標(biāo)志著我國(guó)一方面開(kāi)始重視社會(huì)政策的危機(jī)應(yīng)對(duì)作用，同時(shí)開(kāi)始努力在國(guó)際社會(huì)主動(dòng)承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，并且向全人類展現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。
(二)兩國(guó)福利體制發(fā)展的內(nèi)在邏輯比較
盡管我國(guó)與日本福利體制發(fā)展都是國(guó)內(nèi)環(huán)境因素和國(guó)際環(huán)境因素綜合作用的結(jié)果，但是二者卻走上了不同的發(fā)展道路，這個(gè)結(jié)果挑戰(zhàn)了福利體制趨同理論。之所以兩國(guó)福利體制會(huì)走上不同的道路，主要是因?yàn)槎哂兄厝徊煌膬?nèi)在發(fā)展邏輯機(jī)理。
我國(guó)福利體制發(fā)展的邏輯機(jī)理非常明確。其一，我國(guó)福利體制發(fā)展是服務(wù)于我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要社會(huì)制度。無(wú)論是新中國(guó)成立初期，還是改革開(kāi)放以后，我國(guó)福利體制都是適應(yīng)當(dāng)時(shí)社會(huì)主義建設(shè)的需要而建立的。其二，我國(guó)福利體制發(fā)展是中國(guó)共產(chǎn)黨全心全意為人民服務(wù)的一個(gè)重要體現(xiàn)。為人民服務(wù)、保障民生、促進(jìn)人的全面發(fā)展一直被認(rèn)為是中國(guó)共產(chǎn)黨的核心立場(chǎng)和目標(biāo)。構(gòu)建系統(tǒng)全面，符合國(guó)情國(guó)力的福利體制，有利于保障人民群眾基本生活，保障就業(yè)、醫(yī)療，消除貧困，普及教育，等等，也有利于讓群眾更加擁護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)，更加發(fā)揮主人翁作用，參與社會(huì)主義建設(shè)。另外，科學(xué)、系統(tǒng)、綜合、可持續(xù)的福利體制有利于貫徹總體安全觀，從而平衡好安全和發(fā)展。新中國(guó)成立以來(lái)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，人民幸福感、獲得感不斷提升，正在逐步形成一個(gè)中國(guó)特色社會(huì)主義福利體制。其三，我國(guó)福利體制建設(shè)是健全國(guó)家治理體系、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，也是衡量我國(guó)國(guó)家綜合實(shí)力的一個(gè)重要的參照。黨的十八大以來(lái)，福利體制發(fā)展的速度不斷加快，精準(zhǔn)扶貧、健康中國(guó)等一系列舉措都印證了我國(guó)福利體制的快速發(fā)展。同時(shí)，這些舉措也越來(lái)越彰顯出中國(guó)特色，表明了我國(guó)已走上富強(qiáng)之路。
從日本福利體制發(fā)展變遷來(lái)看，日本非常注重主動(dòng)的政策移植。日本福利體制與西方福利國(guó)家發(fā)展的邏輯機(jī)理極為相似，但更具東亞特色。首先，日本一直處于追趕歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的狀態(tài)。向強(qiáng)者學(xué)習(xí)，一直是日本國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的一個(gè)核心內(nèi)容。從日本一戰(zhàn)開(kāi)始向德國(guó)學(xué)習(xí)，后來(lái)向歐美學(xué)習(xí)之中，都可以發(fā)現(xiàn)這個(gè)內(nèi)在規(guī)律。其次，日本基本上是按照“經(jīng)濟(jì)發(fā)展—工業(yè)化—民主化”這個(gè)邏輯主線來(lái)發(fā)展福利體制的。日本明治維新之后，資本主義在其國(guó)內(nèi)迅速發(fā)展壯大，一些原有的社會(huì)運(yùn)行模式開(kāi)始被打破，一些新的社會(huì)制度需求開(kāi)始顯現(xiàn)，且日本一直通過(guò)對(duì)外進(jìn)行借鑒建設(shè)福利體制，因而其福利體制內(nèi)在邏輯沿用了西方制度，只不過(guò)根據(jù)自身國(guó)情需要進(jìn)行了一些改良，形成了日本特色。
(三)中日福利體制再比較
我國(guó)和日本的福利體制在發(fā)展過(guò)程中都或多或少受到了國(guó)際環(huán)境變化的影響，但我國(guó)最終走上了一條獨(dú)特的福利體制發(fā)展道路。我國(guó)在改革開(kāi)放之后經(jīng)歷了幾次福利的快速發(fā)展期，其中，2013年，我國(guó)創(chuàng)新性提出“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略，確立的脫貧時(shí)間比聯(lián)合國(guó)計(jì)劃的脫貧時(shí)間提前了10年。精準(zhǔn)扶貧要求“可復(fù)制、可推廣”，這是我國(guó)福利制度快速發(fā)展期的又一次集中體現(xiàn)，同時(shí)說(shuō)明，我國(guó)開(kāi)始對(duì)自身獨(dú)特的福利體制進(jìn)行探索和建設(shè)，并為全人類福利體制建立新的模板。2016年，我國(guó)全面推進(jìn)“健康中國(guó)”建設(shè)。此后，民生保障制度被列為國(guó)家治理能力的一項(xiàng)核心制度和辦法。
再看日本。日本的社會(huì)福利制度改革存在多方爭(zhēng)論。首先，為保證社會(huì)福利資金來(lái)源，日本政府采取向國(guó)民征收消費(fèi)稅的方式籌集資金，這種策略曾導(dǎo)致日本經(jīng)濟(jì)蕭條。消費(fèi)稅是不區(qū)分階層，對(duì)不同收入人群采用相同標(biāo)準(zhǔn)的稅收政策，實(shí)際是一種不平等再分配方式，違背了社會(huì)福利的平等性原則。其次，在面對(duì)社會(huì)福利中少子老齡化問(wèn)題時(shí)，日本政府以提高女性社會(huì)活躍度和女性職場(chǎng)地位等方式，刺激更多女性參加工作，以緩解因少子老齡等原因?qū)е碌膭趧?dòng)力不足問(wèn)題。而少子老齡化問(wèn)題實(shí)際是年輕人貧困化所致，年輕人收入不夠支撐結(jié)婚生育，解決不婚、晚婚和晚育問(wèn)題才是解決日本少子老齡問(wèn)題的根本出路。第三，在推進(jìn)醫(yī)療和介護(hù)制度改革時(shí)，日本政府將高收入人群的介護(hù)保護(hù)費(fèi)用大幅度提高，并且限定只有達(dá)到中重度傷殘才可入住老人之家，在一定程度上引發(fā)社會(huì)不滿情緒。顯然，目前的日本社會(huì)福利制度并不完善。盡管日本福利制度存在瑕疵，但還是有其獨(dú)到之處。第一，采用最適合本國(guó)國(guó)情的政策。在社會(huì)福利資金來(lái)源改革方面，日本以提高消費(fèi)稅來(lái)確保社會(huì)福利財(cái)源，雖存在一定的缺陷，但對(duì)于日本來(lái)講是目前最有效的方式。第二，日本在處理少子老齡化問(wèn)題時(shí)，以婦女為突破口調(diào)整社會(huì)就業(yè)結(jié)構(gòu)問(wèn)題，這說(shuō)明日本福利體制深受西方影響，并開(kāi)始打破過(guò)去勞動(dòng)力市場(chǎng)性別結(jié)構(gòu)。第三，日本實(shí)行養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)統(tǒng)一改革，而我國(guó)實(shí)行養(yǎng)老金制度并軌改革，二者之間存在一定的相似性，不同的是日本從資金管理到制度管理實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一化。我國(guó)經(jīng)過(guò)數(shù)十年如一日的努力，在中國(guó)共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，從一個(gè)二戰(zhàn)后貧窮落后的國(guó)家，逐步發(fā)展為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，實(shí)現(xiàn)了物質(zhì)文明的巨大跨越。在福利體制發(fā)展上，我們沒(méi)有走上西方意義上的福利國(guó)家道路，但是在福利效果上取得了非同凡響的成績(jī)，形成了獨(dú)特的中國(guó)特色社會(huì)主義福利體制。
【作者簡(jiǎn)介】鄭彬睿，清華大學(xué)航天航空學(xué)院博士后，英國(guó)約克大學(xué)社會(huì)政策博士（北京 100084）。