先發(fā)國(guó)家養(yǎng)老體系的得失與啟示
袁文坤
2024年04月10日 02:08
中國(guó)社會(huì)科學(xué)網(wǎng)-中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)黨的二十大報(bào)告提出，要完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌制度，發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。協(xié)調(diào)勞動(dòng)適齡人口就業(yè)與養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政負(fù)擔(dān)，是處理老齡化的人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型壓力與保障和改善民生關(guān)系的重要切入點(diǎn)。福特主義與后福特主義是資本主義發(fā)達(dá)國(guó)家的兩種生產(chǎn)與消費(fèi)模式，其產(chǎn)生和發(fā)展離不開發(fā)達(dá)資本主義的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)制度背景，也深受人口老齡化的影響。探究人口老齡化與福特主義和后福特主義之間的內(nèi)在聯(lián)系，厘清其來龍去脈，或?qū)?duì)我們協(xié)調(diào)民生保障和發(fā)展多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系提供借鑒價(jià)值。
福特主義養(yǎng)老保障政策的特征
福特主義時(shí)代具有大眾消費(fèi)、實(shí)際收入增長(zhǎng)、跨國(guó)公司擴(kuò)張、雇主和工會(huì)之間的集體談判、凱恩斯主義的宏觀經(jīng)濟(jì)政策及高額福利等特征。貫徹福特主義的資本主義發(fā)達(dá)國(guó)家通常實(shí)施稅收供款的福利制度，將人口作為內(nèi)生因素加以考慮，關(guān)注人口結(jié)構(gòu)變化帶來的影響。具體而言，福特主義的養(yǎng)老保障政策通常有以下五個(gè)特征。
第一，規(guī)定個(gè)人生命周期由依次接續(xù)且相對(duì)固定的教育、工作和退休三個(gè)階段組成。雖然教育、工作和退休年齡固定并非意味著生命周期模式與個(gè)人身體機(jī)能老化直接相關(guān)，但是這一階段劃分過分強(qiáng)調(diào)了年齡對(duì)工作和退休行為的影響，在年齡和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之間建立了機(jī)械聯(lián)系，缺少靈活性。
第二，按照現(xiàn)收現(xiàn)付原則為公共養(yǎng)老金和福利待遇籌集資金，將稅收視為實(shí)現(xiàn)代際財(cái)富轉(zhuǎn)移的重要手段。稅收容易成為代際和集團(tuán)之間的利益摩擦點(diǎn)，隨著人口老齡化加劇，與私人養(yǎng)老金或非正式福利制度安排相比，這種公共福利安排使得全社會(huì)撫養(yǎng)和照顧老年人的成本顯著增加。
第三，提供豐厚公共養(yǎng)老金待遇。大眾消費(fèi)和慷慨的福利措施提高了人們對(duì)養(yǎng)老金的期望，任何不愿保護(hù)公共養(yǎng)老金價(jià)值的制度實(shí)踐都會(huì)引起退休人員的抵制。盡管慷慨的福利待遇保障了老年人的退休生活，但是隨著人口老齡化加劇，這份待遇必然依賴較高的稅收來維持，對(duì)于工作者而言，較高的稅收將降低他們的消費(fèi)和生活水平，引發(fā)嚴(yán)重的代際沖突。
第四，公共部門提供免費(fèi)或低收費(fèi)的醫(yī)療保健服務(wù)。在前福特主義時(shí)代，幾乎所有的護(hù)理都是家庭內(nèi)部的無(wú)償護(hù)理，但是到了福特主義時(shí)代，政府將部分醫(yī)療保健責(zé)任從家庭內(nèi)部轉(zhuǎn)移到公共部門，而人口老齡化導(dǎo)致政府醫(yī)療保健預(yù)算支出增加，進(jìn)一步加重政府財(cái)政預(yù)算負(fù)擔(dān)。
第五，福特主義福利國(guó)家通常將實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)作為宏觀政策的首要目標(biāo)，并且采取措施將就業(yè)水平保持在高位水平。為實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)這一目標(biāo)，福利國(guó)家通常要實(shí)施凱恩斯主義需求管理的積極財(cái)政政策，而這會(huì)進(jìn)一步加重政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。
為應(yīng)對(duì)人口老齡化帶來的財(cái)政負(fù)擔(dān)，貫徹福特主義的福利國(guó)家進(jìn)行了制度改革，削減社會(huì)保障支出，轉(zhuǎn)向后福特主義，以求走出福特主義福利國(guó)家的發(fā)展困境。
人口老齡化催生的后福特主義
后福特主義時(shí)代的典型社會(huì)特征既包括勞動(dòng)過程變化，即靈活就業(yè)、扁平組織結(jié)構(gòu)和少量標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，也包括勞動(dòng)過程變化引起的生產(chǎn)和消費(fèi)多樣化，即工作流動(dòng)性增加、擺脫工會(huì)組織集體談判、實(shí)施私有化政策、退出凱恩斯主義，以及減少社會(huì)福利支出，這些變化或多或少都與社會(huì)為應(yīng)對(duì)人口老齡化帶來的負(fù)面影響有關(guān)。人口老齡化引起的人們對(duì)未來養(yǎng)老問題的擔(dān)憂結(jié)束了福特主義的教育—工作—退休三階段固定模式，這在某種程度上加速了后福特主義的產(chǎn)生，突出表現(xiàn)為以下兩方面特征。
第一，提前退休行為增加。人口老齡化促使人們采取多種方式提前退出勞動(dòng)力市場(chǎng)，既包括個(gè)人在全職工作和退休之間轉(zhuǎn)換，也包括增加老年兼職工作。不同人群選擇的不同提前退休方式會(huì)產(chǎn)生截然不同的后果：擁有職業(yè)養(yǎng)老金的富人可以享受更多閑暇時(shí)間，而生活不太富裕的人卻無(wú)法領(lǐng)取全額養(yǎng)老金，導(dǎo)致生活水平下降。
第二，工作和退休方式多樣化。人口老齡化改變了人們的工作方式，不再由永久性全職工作主導(dǎo)，而是呈現(xiàn)多樣化。多樣化的工作方式體現(xiàn)在靈活的就業(yè)合同上，出現(xiàn)大量兼職工作、臨時(shí)合同、自由職業(yè)和工作共享計(jì)劃，而且新工作可能會(huì)穿插進(jìn)行再培訓(xùn)或再教育。此外，退休年齡也不再固定，退休年齡的選擇具有彈性，個(gè)人既可以選擇提前退休，也可以選擇延遲退休。
后福特主義時(shí)代標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品生產(chǎn)和大眾消費(fèi)將逐漸衰退，取而代之的是多樣化工作和生活方式。多樣化工作和生活方式可能降低就業(yè)收入，抑制儲(chǔ)蓄和為養(yǎng)老金計(jì)劃供款能力，進(jìn)而降低退休收入；也可能預(yù)示著老年人健康狀況的新趨勢(shì)，由于工作退出機(jī)制的多樣化，職場(chǎng)人士可以預(yù)防衰老并減少慢性疾病發(fā)病率，由此減輕公共支出負(fù)擔(dān)。上述有關(guān)多樣化工作和生活方式產(chǎn)生的影響表明多樣化的后福特主義會(huì)減少代際之間沖突的風(fēng)險(xiǎn)。
總體而言，后福特主義降低了個(gè)人退休年齡的制度意義。隨著退休年齡門檻消失和經(jīng)濟(jì)行為變得不那么標(biāo)準(zhǔn)化，年齡與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之間的福特主義紐帶將會(huì)減弱。
人口老齡化與發(fā)展觀的變化
后福特主義的產(chǎn)生離不開福特主義國(guó)家應(yīng)對(duì)人口老齡化的舉措。為緩解人口老齡化帶給公共養(yǎng)老金制度的財(cái)政壓力，貫徹福特主義的福利國(guó)家改革了高福利制度，這一改革被概念化為從凱恩斯主義的福利國(guó)家向熊彼特的工作福利國(guó)家或競(jìng)爭(zhēng)福利國(guó)家轉(zhuǎn)變。如果說福特主義的高稅收和高福利政策危及國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)能力，那么凱恩斯主義的需求管理和工資談判主張則缺少靈活性?，F(xiàn)行社會(huì)政策旨在促使人們加入更加靈活的勞動(dòng)力市場(chǎng)，競(jìng)爭(zhēng)力正在取代福利成為政府政策目標(biāo)，關(guān)于人口老齡化的爭(zhēng)論應(yīng)在社會(huì)政策目標(biāo)和特征發(fā)生變化的背景下展開，這也滋生了后福特主義。
隨著人口老齡化加劇，后福特主義在不斷發(fā)生變化，形成一些新的發(fā)展特征，集中表現(xiàn)在人口統(tǒng)計(jì)技術(shù)和老年人社會(huì)地位的變化上。
一方面，人口老齡化促使后福特主義對(duì)人口、技術(shù)與社會(huì)制度的看法轉(zhuǎn)向更加綜合的視角。首先，在后福特主義時(shí)代，人口統(tǒng)計(jì)學(xué)開始優(yōu)先考慮人口老齡化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因果關(guān)系，突出強(qiáng)調(diào)人口老齡化的經(jīng)濟(jì)意義，關(guān)注人口老齡化對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面影響及應(yīng)對(duì)策略。人口統(tǒng)計(jì)學(xué)考慮的人口經(jīng)濟(jì)問題與后福特主義考慮的人口經(jīng)濟(jì)問題基本一致，二者在降低福利和公共養(yǎng)老金支出、私有化、兼職和靈活工作等方面也存在很多相似觀點(diǎn)。某種程度上，用于應(yīng)對(duì)人口老齡化的人口統(tǒng)計(jì)學(xué)解釋了后福特主義新的發(fā)展特征。
其次，后福特主義將經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變化追溯至技術(shù)變化，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以技術(shù)為原動(dòng)力，認(rèn)為技術(shù)進(jìn)步會(huì)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展也加速人口老齡化。第一，盡管還會(huì)存在新技術(shù)與舊制度發(fā)生沖突的情況，但通過制度改革促使制度適應(yīng)新技術(shù)，從而為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)開辟道路，一定程度成為共識(shí)。第二，老齡化危機(jī)將成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的常態(tài)，技術(shù)將在不斷轉(zhuǎn)型中繼續(xù)擴(kuò)張，以解決新舊養(yǎng)老金制度、福利制度和退休制度不匹配帶來的發(fā)展困境。第三，技術(shù)將以多種方式造成并加劇人口老齡化。這是由于技術(shù)進(jìn)步提高了生活水平，使人口死亡率和生育率顯著下降，是人口老齡化的間接影響因素。第四，強(qiáng)化年齡的經(jīng)濟(jì)意義，技術(shù)變革成為平息老齡化危機(jī)的重要手段。在后福特主義時(shí)代，微電子、自動(dòng)化和信息技術(shù)將促進(jìn)小規(guī)模、多樣化的生產(chǎn)，不再需要分層組織和集中管理，技術(shù)進(jìn)步還將減少對(duì)年齡分類的需求，弱化工作與退休的界限，使得退休年齡不再固化，并減輕人口老齡化的沖擊，在更廣泛的社會(huì)層面上弱化福利國(guó)家的福利制度。
另一方面，人口老齡化導(dǎo)致后福特主義時(shí)代老年人社會(huì)地位發(fā)生變化。人口老齡化與后福特主義已經(jīng)先后融入現(xiàn)代化進(jìn)程，并在發(fā)達(dá)國(guó)家不斷傳播，在發(fā)達(dá)國(guó)家產(chǎn)生深刻社會(huì)影響。
根據(jù)現(xiàn)代化理論，現(xiàn)代化將改變家庭的性質(zhì)，家庭從以年長(zhǎng)成員為首的擴(kuò)展的多代形式演變?yōu)橛赡觊L(zhǎng)成員與后代分開生活的核心單代形式。對(duì)于老年人來說，大家庭的消亡帶來了領(lǐng)導(dǎo)角色的喪失，以及隨之而來的資歷和尊重下降。當(dāng)年輕一代不再和老年人住在同一屋檐下時(shí)，老年人將缺少經(jīng)濟(jì)支持，必須依靠自己的收入、養(yǎng)老金或儲(chǔ)蓄維持生計(jì)。與此相應(yīng)，退休年齡規(guī)定了退出市場(chǎng)工作的時(shí)間，也明確了退休者需要養(yǎng)老金和福利政策的支持，但它也將老年人單獨(dú)列為一個(gè)群體，增加了其受到社會(huì)歧視的可能。而從樂觀的角度來看，取消固定退休年齡的做法可能使老年人受益，如果退休變得多樣化，那么年輕人與老年人或經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與非經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之間的界限將被取消，新的安排可能會(huì)讓人們做出真正的退休選擇。工作流動(dòng)性和重返教育的機(jī)會(huì)可能會(huì)打破福特主義生命周期的僵化結(jié)構(gòu)，如果確實(shí)如此，后福特主義可以扭轉(zhuǎn)福特主義現(xiàn)代性的負(fù)面影響，并改善老年人的狀況。
后福特主義的產(chǎn)生過程，對(duì)我國(guó)發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系具有兩方面的借鑒意義。一方面，后福特主義的出發(fā)點(diǎn)與我國(guó)當(dāng)前面臨的壓力有類似之處。我國(guó)公共養(yǎng)老金替代率高于西方國(guó)家公共養(yǎng)老金替代率，多數(shù)人退休后仍依靠政府提供的公共養(yǎng)老金生活，增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)。為實(shí)現(xiàn)我國(guó)養(yǎng)老保障制度可持續(xù)發(fā)展，需要強(qiáng)化企業(yè)和個(gè)人養(yǎng)老責(zé)任，大力發(fā)展二、三層次養(yǎng)老保險(xiǎn)，完善多層次養(yǎng)老保障體系。另一方面，需要客觀看待后福特主義就業(yè)方式多樣化和淡化政府干預(yù)的主張。當(dāng)前我國(guó)面臨一定的就業(yè)壓力，這一壓力不僅與經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境有關(guān)，也與人們就業(yè)觀念轉(zhuǎn)變滯后、靈活就業(yè)的保障未能及時(shí)跟進(jìn)有關(guān)。為實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，個(gè)人應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境變化，摒棄傳統(tǒng)就業(yè)觀念，選擇靈活多樣的就業(yè)方式，實(shí)現(xiàn)多渠道就業(yè)。同時(shí)，我國(guó)需要政府為多樣化就業(yè)方式提供政策和資金支持，更好地發(fā)揮政府的服務(wù)作用，這與后福特主義淡化政府介入性質(zhì)不同。