新一輪財(cái)稅改革要站在國(guó)家治理的高度
宋揚(yáng)
2024年07月09日 02:34
杜濤
經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 2024年07月06日2023年底，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出“謀劃”新一輪財(cái)稅改革。2024年6月《國(guó)務(wù)院關(guān)于2023年中央決算的報(bào)告》中提出，推進(jìn)新一輪財(cái)稅體制改革，突出問(wèn)題導(dǎo)向，健全現(xiàn)代預(yù)算制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，完善地方稅體系，強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)約束，建立健全與中國(guó)式現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政制度。
1994年分稅制改革重塑了中央和地方財(cái)政關(guān)系，2014年財(cái)稅改革確立了財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。2024年，在分稅制改革推進(jìn)30年之際，新一輪財(cái)稅改革將會(huì)駛向何方？
7月3日，經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)就謀劃新一輪財(cái)稅改革的相關(guān)問(wèn)題專(zhuān)訪了粵開(kāi)證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒。羅志恒認(rèn)為，在新一輪財(cái)稅改革的推進(jìn)過(guò)程中，分稅制的基本框架是需要堅(jiān)持的，而改革的重點(diǎn)應(yīng)該聚焦于1994年分稅制改革以來(lái)遺留問(wèn)題，以及新形勢(shì)下涌現(xiàn)出的新問(wèn)題。
羅志恒表示，新一輪財(cái)稅改革在短期內(nèi)，其核心在于化解宏觀稅負(fù)持續(xù)下行、財(cái)政緊平衡狀態(tài)、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)攀升以及土地財(cái)政轉(zhuǎn)型等緊迫問(wèn)題。中期而言，則需要通過(guò)體制機(jī)制改革，解決財(cái)政可持續(xù)性問(wèn)題，預(yù)防并避免財(cái)政危機(jī)的發(fā)生。而從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，財(cái)稅改革必須要站在國(guó)家治理的高度，圍繞促進(jìn)共同富裕、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)以及統(tǒng)籌發(fā)展與安全等戰(zhàn)略任務(wù)，構(gòu)建新的財(cái)政和稅收制度體系。
經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：與1994年分稅制改革及2014年的財(cái)稅改革相比，此次新一輪財(cái)稅改革將會(huì)帶來(lái)哪些改變？為什么推動(dòng)這一輪改革？改革的方向會(huì)是什么？
羅志恒：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和三十年的中國(guó)實(shí)踐證明，分稅制是有效的，是與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相匹配的財(cái)稅制度，未來(lái)改革應(yīng)是在堅(jiān)持分稅制原則基礎(chǔ)上，進(jìn)行必要的完善。
1994年分稅制改革有力地推動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中至關(guān)重要的基礎(chǔ)性制度：一是集中了中央財(cái)力，有力地提高了中央宏觀調(diào)控能力；二是建立了稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度，有效地降低了區(qū)域財(cái)力差距，助力推動(dòng)區(qū)域均衡發(fā)展和區(qū)域基本公共服務(wù)均等化；三是配套的稅收制度改革等理順了政府與市場(chǎng)關(guān)系，維護(hù)了統(tǒng)一大市場(chǎng)，避免了區(qū)域分割；四是初步理順了中央和地方關(guān)系，穩(wěn)定了中央和地方的預(yù)期，從形形色色的包干制進(jìn)入到穩(wěn)定的中央地方關(guān)系階段。因此，分稅制的大框架是需要堅(jiān)持的，需要改革和解決的是1994年分稅制改革以來(lái)未解決的問(wèn)題，以及新形勢(shì)下產(chǎn)生的新問(wèn)題。
新一輪財(cái)稅體制改革要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)和方向，一是短期要化解面臨的宏觀稅負(fù)持續(xù)下行、財(cái)政緊平衡、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上升和土地財(cái)政向何處去的問(wèn)題。
二是中期要通過(guò)體制機(jī)制改革解決財(cái)政可持續(xù)性問(wèn)題，避免陷入財(cái)政危機(jī)。
三是長(zhǎng)期更要站在國(guó)家治理和國(guó)家戰(zhàn)略的高度，圍繞促進(jìn)共同富裕、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、構(gòu)建統(tǒng)一大市場(chǎng)、統(tǒng)籌發(fā)展與安全等戰(zhàn)略任務(wù)，構(gòu)建新的財(cái)政和稅收制度。這需要立足經(jīng)濟(jì)數(shù)字化服務(wù)業(yè)化、人口老齡化少子化、人口流動(dòng)都市圈城市群化、推動(dòng)科技強(qiáng)國(guó)建設(shè)等內(nèi)外部約束，充分調(diào)動(dòng)中央和地方、企業(yè)等各方面的積極性，通過(guò)重塑激勵(lì)約束制度，實(shí)現(xiàn)效率和公平的平衡，實(shí)現(xiàn)財(cái)政更可持續(xù)。
經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：此輪財(cái)稅改革的重點(diǎn)會(huì)有哪些？
羅志恒：新一輪財(cái)稅體制改革要繼續(xù)解決的問(wèn)題：一是政府與市場(chǎng)關(guān)系邊界不清，導(dǎo)致政府兜底責(zé)任不斷擴(kuò)張，容易產(chǎn)生有限財(cái)力與無(wú)限支出責(zé)任之間的矛盾，這種矛盾阻礙了有效市場(chǎng)與有為政府發(fā)揮共同作用。
二是中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清，地方政府承擔(dān)過(guò)多的事權(quán)和支出責(zé)任，中央支出占比遠(yuǎn)低于國(guó)際平均水平。在“中央決策、地方執(zhí)行”制度體系下，地方政府債務(wù)持續(xù)攀升。2016年以來(lái)，中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任在基本公共服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、科技、教育、交通運(yùn)輸、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域作出進(jìn)一步的劃分。但是，當(dāng)前在共同事權(quán)、支出責(zé)任以及專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方面，仍存在較多模糊地帶，如國(guó)防安全、大江大河治理、收入分配等領(lǐng)域，仍存在著部分事權(quán)和支出責(zé)任下移的情況；部分省份如北京地域范圍內(nèi)的政務(wù)服務(wù)、國(guó)際交往等，中央地方事權(quán)支出責(zé)任劃分還不夠清晰合理。
三是財(cái)力不夠協(xié)調(diào)，地方稅體系尚未建立，有待另謀出路。地方政府積極性有待進(jìn)一步發(fā)揮，有必要建立更具激勵(lì)相容的制度體系。
四是轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范尤其是共同事權(quán)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較大。當(dāng)前中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模已突破10萬(wàn)億元。轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過(guò)大，容易產(chǎn)生效率損失以及地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)，甚至是逆向激勵(lì)，但是不加大對(duì)基層轉(zhuǎn)移支付，又不利于地方“三保”，必須通過(guò)改革走出這個(gè)循環(huán)。
五是省以下財(cái)政體制有待進(jìn)一步深化等。省以下財(cái)政體制仍呈現(xiàn)出差異性極大且不規(guī)范的特征。2022年6月出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求完善省以下財(cái)權(quán)與事權(quán)和支出責(zé)任劃分，進(jìn)一步推進(jìn)構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的省以下財(cái)政體制，但如何實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)范與因地制宜，仍是下階段的重大課題。
經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：推進(jìn)中的財(cái)稅改革是否應(yīng)該思考當(dāng)前的地方財(cái)政壓力、債務(wù)管控？同時(shí)，針對(duì)地方財(cái)力保障以及地方財(cái)政事權(quán)該如何改革？
羅志恒：我覺(jué)得是有必要的，新一輪財(cái)稅體制改革絕不是為了改而改，是奔著問(wèn)題和目標(biāo)去的。既然當(dāng)前地方政府面臨財(cái)政緊平衡以及債務(wù)壓力加大的局面，那自然在體制改革中要有體現(xiàn)，要增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性，防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
近年來(lái)地方政府債務(wù)上升，主要源于三個(gè)方面：一是減稅降費(fèi)和房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷導(dǎo)致的宏觀稅負(fù)下行；二是考核目標(biāo)多元化導(dǎo)致的地方政府支出責(zé)任擴(kuò)張、支出剛性程度上升；三是經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化導(dǎo)致的地方潛在支出責(zé)任增加。這就要求在改革中實(shí)現(xiàn)：一是宏觀稅負(fù)穩(wěn)定，不能再降了，一個(gè)大國(guó)必須要有一定的宏觀稅負(fù)水平，宏觀稅負(fù)既不是越高越好，但也不是越低越好；二是建立匹配多元目標(biāo)治理體系下的政績(jī)考核激勵(lì)約束制度和財(cái)政評(píng)估制度，避免中央對(duì)地方多元目標(biāo)考核導(dǎo)致地方支出責(zé)任持續(xù)擴(kuò)張；三是建立政策出臺(tái)前評(píng)估和實(shí)施效果的問(wèn)責(zé)機(jī)制，避免各領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)蔓延至財(cái)政，避免風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化透支財(cái)政空間。政策出臺(tái)前后要同時(shí)考慮對(duì)財(cái)政收支的影響。
如何穩(wěn)定宏觀稅負(fù)？第一，減稅降費(fèi)要從追求數(shù)量轉(zhuǎn)向效果，應(yīng)聚焦于實(shí)施結(jié)構(gòu)性的稅種調(diào)整，這種調(diào)整對(duì)普通民眾的生活影響較小，卻能促進(jìn)綠色發(fā)展、有效縮小貧富差距。有必要重新反思和評(píng)估大規(guī)模減稅降費(fèi)的效果，要從是否有利于新發(fā)展格局的構(gòu)建、是否有利于科技創(chuàng)新，是否有利于市場(chǎng)的活躍和經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定來(lái)落實(shí)減稅降費(fèi)。
第二，推動(dòng)個(gè)人所得稅改革從分類(lèi)與綜合相結(jié)合的征收模式徹底走向綜合征收，減輕工薪階層負(fù)擔(dān)的同時(shí)，強(qiáng)化征管，確保個(gè)稅規(guī)模做大并發(fā)揮應(yīng)有的收入分配調(diào)節(jié)功能。其中，非勞動(dòng)所得（財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、偶然所得等）逐步納入綜合所得；免征額不能再大幅提高，必須確保一定規(guī)模的納稅人群，否則納稅人群大幅減少的結(jié)果必然是直接稅體系和納稅人意識(shí)難以真正建立；強(qiáng)化對(duì)直播等新經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和娛樂(lè)明星等畸高收入群體的征管力度；降低45%的最高邊際稅率，提高稅收遵從度，寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管是未來(lái)方向。
第三，提高資源稅、環(huán)境稅稅率，體現(xiàn)綠色發(fā)展理念和高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向。
第四，推動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改稅，強(qiáng)化征管的同時(shí)降低費(fèi)（稅）率。
第五，穩(wěn)妥探索研究數(shù)字資產(chǎn)稅、數(shù)字服務(wù)稅、碳稅等新的稅種。
第六，改革消費(fèi)稅，將消費(fèi)稅征稅范圍從煙、酒、汽車(chē)為主拓展到高污染高耗能、高端服務(wù)業(yè)，比如高端會(huì)所和酒店，征稅環(huán)節(jié)從生產(chǎn)環(huán)節(jié)后移至消費(fèi)環(huán)節(jié)，并逐步下劃給地方，充實(shí)地方稅。
債務(wù)本身是中性的，其核心包括兩方面：其一是債務(wù)的支出結(jié)構(gòu)和效率，其二是債務(wù)與所形成的資產(chǎn)及其現(xiàn)金流的匹配程度。這就要求要優(yōu)化債務(wù)主體和區(qū)域結(jié)構(gòu)：一方面，優(yōu)化債務(wù)主體結(jié)構(gòu)，提高國(guó)債和一般債比重，降低地方債和專(zhuān)項(xiàng)債比重，發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債，提高國(guó)債比重；一方面拉長(zhǎng)債務(wù)周期、降低債務(wù)付息成本，緩解地方政府債務(wù)壓力，同時(shí)還能夠完善國(guó)債市場(chǎng)。提高地方政府一般債比重，降低地方政府專(zhuān)項(xiàng)債比重，避免缺乏項(xiàng)目收益的項(xiàng)目被包裝為有現(xiàn)金流的項(xiàng)目，提前讓風(fēng)險(xiǎn)顯性化。發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債支持外部性較強(qiáng)、受益范圍較大的重大基礎(chǔ)設(shè)施工程。由此，實(shí)現(xiàn)資金的投向與資金性質(zhì)匹配，實(shí)現(xiàn)目的與手段的匹配，即地方政府公共服務(wù)的收支差由地方一般債支持，有專(zhuān)項(xiàng)收益的項(xiàng)目通過(guò)地方專(zhuān)項(xiàng)債支持，缺乏項(xiàng)目收益但屬于國(guó)家重大建設(shè)工程通過(guò)長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債彌補(bǔ)。
另一方面，優(yōu)化債務(wù)區(qū)域結(jié)構(gòu)，適度放寬都市圈城市群以及人口流入地區(qū)的舉債額度，但強(qiáng)化績(jī)效管理，負(fù)債與資產(chǎn)匹配、成本與收益匹配，在有優(yōu)質(zhì)現(xiàn)金流的資產(chǎn)項(xiàng)目上加杠桿，穩(wěn)定杠桿率，而非穩(wěn)定杠桿絕對(duì)數(shù)。
經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：各級(jí)政府之間的財(cái)政關(guān)系應(yīng)如何改革？
羅志恒：總體思路應(yīng)該是：一、厘清政府與市場(chǎng)關(guān)系，確定政府職能與規(guī)模是前提；二、進(jìn)一步厘清中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任，提高中央支出比重；三、解決好流動(dòng)人口公共服務(wù)事權(quán)和支出責(zé)任劃分。
具體而言：第一，厘清政府與市場(chǎng)關(guān)系，界定政府職責(zé)與規(guī)模。其一，深化行政事業(yè)單位改革，強(qiáng)化績(jī)效管理。如果政府長(zhǎng)期大包大攬，家長(zhǎng)制的大政府必然收支龐大。只有簡(jiǎn)政放權(quán)，市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，政府的歸政府，大量的事業(yè)單位要么回歸非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，要么走向市場(chǎng)自負(fù)盈虧。其二，對(duì)人口流出地區(qū)的區(qū)縣實(shí)施合并，減少財(cái)政供養(yǎng)人員，但是裁減冗員精兵簡(jiǎn)政，必須配合市場(chǎng)化的改革，比如放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入、改善營(yíng)商環(huán)境，提高就業(yè)的吸納能力，否則改革將導(dǎo)致新的社會(huì)群體性問(wèn)題。
第二，深化中央與地方財(cái)政體制改革，逐步上收事權(quán)和支出責(zé)任至中央政府，減輕地方政府支出責(zé)任和財(cái)政壓力，地方政府既無(wú)能力、也無(wú)動(dòng)力辦好外部性強(qiáng)的事權(quán)，逐步做實(shí)公共安全、食品藥品監(jiān)管、養(yǎng)老保險(xiǎn)等事權(quán)的垂直管理和部門(mén)實(shí)體化。其一，真正解決好中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任的劃分，“辦多少事，花多少錢(qián)”；近年來(lái)，共同富裕、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、構(gòu)建統(tǒng)一大市場(chǎng)等越發(fā)重要，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公平都有至關(guān)重要的意義，而這些往往是外部性較強(qiáng)的領(lǐng)域，應(yīng)該由更高層級(jí)政府來(lái)履行相應(yīng)事權(quán)和支出責(zé)任。目前中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分雖有重大推進(jìn)，但是實(shí)際執(zhí)行層面有差距。其二，真正實(shí)現(xiàn)中央上收事權(quán)和支出責(zé)任，就有必要實(shí)行垂直管理，把部門(mén)責(zé)任做實(shí)，否則仍要下移或者委托給地方政府來(lái)執(zhí)行，增加地方政府負(fù)擔(dān)，而且地方政府出于利益考慮天然會(huì)放松一些規(guī)制約束性的監(jiān)管。
第三，繼續(xù)規(guī)范轉(zhuǎn)移支付，兼顧分配的效率和公平，既要調(diào)動(dòng)地方政府積極性，又要考慮區(qū)域均衡發(fā)展，可考慮在轉(zhuǎn)移支付中嵌入激勵(lì)因子和公平因子。轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模持續(xù)上升，尤其是共同事權(quán)轉(zhuǎn)移支付仍然較大。理清轉(zhuǎn)移支付向人口流出地還是人口流入地、以當(dāng)前人口分布還是未來(lái)人口分布為依據(jù)。
經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：有專(zhuān)家提出應(yīng)加強(qiáng)地方財(cái)力或者財(cái)權(quán)，這種建議是否可行？還有不少專(zhuān)家建議消費(fèi)稅轉(zhuǎn)為共享稅，是否可行？
羅志恒：理論上講，解決地方財(cái)政緊平衡和地方債務(wù)問(wèn)題有兩條路可走，一是加強(qiáng)地方財(cái)力，二是中央上收事權(quán)和支出責(zé)任，減輕地方政府的支出責(zé)任壓力。但是從實(shí)際財(cái)政運(yùn)行情況看，第二條路更符合當(dāng)前形勢(shì)需要。因此，加強(qiáng)地方財(cái)力是一種路徑，但解決事權(quán)和支出責(zé)任的劃分問(wèn)題更為關(guān)鍵。從目前中央和地方的財(cái)力分配格局看，2023年中央一般公共預(yù)算收入占比在46%左右；考慮到政府性基金，2023年兩本預(yù)算之和中中央收入占比為36.2%。對(duì)于一個(gè)大國(guó)而言，中央財(cái)政收入必須占據(jù)一定比重，否則宏觀調(diào)控能力會(huì)受到影響。綜上，賦予地方更大財(cái)權(quán)短期是可行路徑，但更重要的是減輕地方支出責(zé)任，從長(zhǎng)期看中央在收入和支出都應(yīng)該占據(jù)更大的比重。
實(shí)際上，消費(fèi)稅改革在2019年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案的通知》已經(jīng)作出部署。當(dāng)時(shí)提出，“后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方”是合理的。未來(lái)的可能方向有：一是推動(dòng)征收環(huán)節(jié)后移，從生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到批發(fā)和零售環(huán)節(jié)，有利于推動(dòng)地方政府從重視生產(chǎn)轉(zhuǎn)向重視消費(fèi)；二是擴(kuò)大征收范圍，將高端服務(wù)業(yè)等納入其中，既有利于穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，又有利于促進(jìn)綠色發(fā)展，消費(fèi)稅是對(duì)特定商品和服務(wù)征收，對(duì)普通老百姓影響不大；三是從中央稅轉(zhuǎn)為共享稅或者地方稅。
但是，上述三個(gè)方向也要同步解決相應(yīng)的問(wèn)題：一是稅收征管能力的提高，從生產(chǎn)環(huán)節(jié)到批發(fā)或零售環(huán)節(jié)，征稅主體數(shù)量增加，征稅難度加大；二是當(dāng)前仍處于疫后經(jīng)濟(jì)恢復(fù)期，要避免可能的收縮效應(yīng)，進(jìn)一步呵護(hù)市場(chǎng)主體，有必要同步采取擴(kuò)大總需求的舉措；三是轉(zhuǎn)為共享稅或者地方稅后，相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付總量要有所下降，轉(zhuǎn)移支付的分配也要作出相應(yīng)的調(diào)整。