中國古代中央與地方關(guān)系是如何演變的
趙慶秋
2023年10月23日 03:49
張晉藩
“理論周刊”微信公眾號中華民族五千年歷史，有一條縱向傳承、革故鼎新的螺旋式上升的軌跡，中央地方關(guān)系也同樣沿著這條軌跡不斷發(fā)展。秦統(tǒng)一后建帝制，“海內(nèi)為郡縣”；漢代實行強干弱枝的中央地方制度；唐朝中央機構(gòu)實行三省制，地方機構(gòu)實行州縣二級制；宋朝總體而言，實行二府制與地方兼施制；元朝在民族大一統(tǒng)的局面下，地方制度為行中書省制；明朝中央為內(nèi)閣制，地方行路、州、縣三級制；清朝的中央地方關(guān)系具有鮮明的民族統(tǒng)治的特點。中華民族是古代中國大一統(tǒng)體制政治實踐和理論學(xué)說催化而形成的，統(tǒng)一是中國歷史的主流，在這方面積累的歷史經(jīng)驗很有借鑒意義。
大一統(tǒng)的政治制度適合中國傳統(tǒng)國情，有助于民生的改善和文化的統(tǒng)一
公元前221年秦始皇統(tǒng)一全國，建立專制主義的皇帝制度，推行郡縣制的地方制度。雖然秦朝轉(zhuǎn)瞬亡國，但它留下的制度無論中央的皇帝制度還是地方的郡縣制度，一直傳承于后世，歷時兩千多年。這充分說明了這個制度符合中國的國情需要。以中央地方關(guān)系架構(gòu)之初來看，秦始皇建立的皇帝制度和推行的地方郡縣制度，都是周朝宗法分封制的歷史經(jīng)驗與教訓(xùn)的總結(jié)，體現(xiàn)了中華民族的智慧和創(chuàng)造力。秦始皇即位以后，天下并未平定，百姓的溫飽與安居尚如空中樓閣。在這個背景下，本應(yīng)運用新建的中央集權(quán)的皇帝制度安撫百姓，助力民生，維持社會穩(wěn)定。然而，秦始皇卻自以為“天下莫予毒也”，肆行獨裁統(tǒng)治，壓榨民生，耗盡民力，以致“力役三十倍于古，田租口賦鹽鐵之利二十倍于古”，曾經(jīng)是改革推動力的法制，反而變成了虐害民眾的枷鎖，形成了“赭衣塞路，囹圄成市”的慘象。這是一個關(guān)于控制與征服的魔咒，資源一旦過于集中，一定會利用它壓迫別人。作為新生的專制主義的皇帝制度，沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，卻成了秦始皇推行暴政的工具。他把中央集權(quán)制度看作是皇帝個人集權(quán)專制和濫施淫威的工具，無限制地膨脹皇權(quán)，加強中央的集權(quán)，最后把新型的皇帝王朝引向了滅亡的絕路。秦之亡并不是亡于制度，而是亡于破壞了制度。
漢朝建立以后，比較注意全面發(fā)揮皇帝制度的法定權(quán)力。如遇重大事項召集朝議、朝會，皇帝與大臣共同協(xié)商，決定之后迅速推向全國。漢初的做法有利于發(fā)揮皇帝制度的動員力量，可以迅速調(diào)整地方上不利于中央集權(quán)的一些弊政，改變了百姓對皇帝制度的看法。歷史證明，專制主義不等于皇帝獨裁，由漢朝建立的朝議、言諫、封駁制度，有利于發(fā)揮皇帝制度中的積極因素，有助于迅速推進(jìn)國家各領(lǐng)域的發(fā)展和建設(shè)，并使皇權(quán)的行使受到制度的和法律的某種約束。因為皇權(quán)受到約束，以皇帝為中心的中央集權(quán)才延續(xù)下來。只是到了明清兩朝，隨著宰相制度的廢除，皇帝制度的惡性發(fā)展，專制主義的國家制度也很難維持下去。破壞中央集權(quán)專制制度，將其變成個人暴虐獨裁載體終而覆亡的元兇，不是別人，正是皇帝自己。
在中國歷史上提及地方行政，向以漢代為榜樣，稱道中央與地方關(guān)系處理得當(dāng)，體制合理。西漢加強中央集權(quán)的結(jié)果，使得對外有足夠的力量抵御外患，深化民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步；對內(nèi)消除了地方割據(jù)勢力，保證國內(nèi)各個地區(qū)之間政治、經(jīng)濟和文化聯(lián)系的不斷加強，從而使統(tǒng)一的封建國家更加穩(wěn)固，社會經(jīng)濟更加繁榮。據(jù)《漢書·地理志》記載，公元二年西漢人口五千九百五十九萬余人，疆域東西九千三百零二里，南北一萬三千三百六十八里。經(jīng)過四百年的創(chuàng)造和發(fā)展，一個偉大的統(tǒng)一的封建國家，在距今兩千年之前已巍然屹立在世界的東方。從此以后，國家的統(tǒng)一成了歷史發(fā)展的主流。
中國悠久的歷史證明充分發(fā)揮中央與地方的制度作用，重在修制選人
所謂修制，就是根據(jù)社會的發(fā)展，及時剔除已經(jīng)被歷史和現(xiàn)實所證明不適合中國政治實際的某些制度。同時需要明確，制度是死的，更重要的是執(zhí)掌制度的官吏的素質(zhì)，是否能發(fā)揮制度之所長，使制度與法制、政情相統(tǒng)一。因此，歷代都重視選官的問題。因而，漢唐以來，對郡縣長吏非常重視。
調(diào)整中央與地方的權(quán)限是古代中國行政管理的重要問題。為了實現(xiàn)中央集權(quán)，中國古代很早便形成了大一統(tǒng)的理論和政策，加強中央集權(quán)就是強調(diào)用人權(quán)、發(fā)兵權(quán)、立法權(quán)、財政權(quán)收歸中央。而當(dāng)這些權(quán)力實實在在由中央政府掌握時，國家的統(tǒng)一也更加穩(wěn)固。為了中央集權(quán)，封建國家很注意運用統(tǒng)一的法律法令，對地方官明定權(quán)責(zé)，進(jìn)行監(jiān)督，并協(xié)調(diào)各民族間的關(guān)系。在經(jīng)濟方面，除掌握重要的生產(chǎn)資料和官營工商業(yè)外，也賦予地方經(jīng)濟以發(fā)展空間。在文化方面，則始終堅持以儒家思想為主導(dǎo)的一元化的文化傳統(tǒng)。中國歷史上的盛世，大都是中央政府有效地行使行政管理權(quán)的時期。但是中央的權(quán)限過分集中，像秦朝那樣“天下事無大小皆決于上”“主獨制于天下而無所制也”，破壞了中央與地方的正常關(guān)系，束縛了地方積極性的發(fā)揮，使地方政權(quán)失去了活力，造成政事臃塞、冗員充斥、國力衰微，進(jìn)而削弱了中央集權(quán)。而如果地方權(quán)力過大，外重內(nèi)輕，中央政府不能節(jié)制，也會導(dǎo)致地方割據(jù)自為、王朝崩潰、國家分裂、社會動亂與人民顛沛流離。東漢末年的州牧擅權(quán)，唐末的節(jié)度使專政就是明證。因此，封建統(tǒng)治者煞費苦心地調(diào)整二者的關(guān)系，一方面賦予地方政權(quán)處理兵刑錢谷的一定權(quán)力，規(guī)定省、郡、縣各級政權(quán)的管轄范圍和從屬關(guān)系，另一方面又強調(diào)專制主義的集中制，有關(guān)地方官吏的選任、軍事的調(diào)動、法令的適用、死刑的執(zhí)行、賦稅的大筆支出、重要工程的興造等等，均須報中央政府，以便居中馭外，內(nèi)外相維，特別是清朝，中央對地方的行政管轄、司法管轄深入到邊陲之地和少數(shù)民族聚居地區(qū)，很值得重視。但由于封建國家的本質(zhì)，決定了中央與地方在行政權(quán)力上的矛盾只能作某種調(diào)整而不可能解決。當(dāng)今，在十幾億人口的大國，為了更好地處理中央與地方的關(guān)系，認(rèn)真總結(jié)歷史和現(xiàn)實的經(jīng)驗，是很有必要的。
監(jiān)察制度能夠溝通中央與地方，官和使緊密結(jié)合，形成監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)
中國古代的監(jiān)察制度，產(chǎn)生于中國的文化土壤，它在中國歷史上所起到的作用是不可以忽視的。
監(jiān)察制度從戰(zhàn)國時期開始出現(xiàn)，經(jīng)過秦漢，已經(jīng)奠定了規(guī)模。至唐朝，不僅完善了監(jiān)察制度，而且使監(jiān)察系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)化，全面涵蓋了中央和地方。如同史書所說，中國的國家體制，是“設(shè)官以經(jīng)之，置使以緯之”。“設(shè)官以經(jīng)之”,是指設(shè)置于地方上處于“靜態(tài)”的地方官?！爸檬挂跃曋笔侵秆舶从坊虬闯＠M(jìn)行巡察，或奉圣命進(jìn)行專項監(jiān)察，是“動態(tài)”與“靜態(tài)”相結(jié)合的。
監(jiān)察官歷來被稱作是“皇帝耳目之司”，求治的皇帝非常重視選拔監(jiān)察人才，有時由皇帝親自面試。從唐朝開始，確定監(jiān)察官必須科第出身，忠誠廉潔，敢于糾彈不法。由于監(jiān)察官是流動的，是遍及全國各地的，地方各級政權(quán)機關(guān)都擺脫不掉監(jiān)察官的監(jiān)察，因此，監(jiān)察官對于吏治起著震懾的作用，而且，借助監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，溝通了中央與地方的關(guān)系。在歷史上，宰相受到監(jiān)察御史的彈劾而去職者，比比皆是。為了掌控地方官的活動，秦始皇就專派監(jiān)郡的御史。漢初，曾經(jīng)撤銷了設(shè)在郡上的監(jiān)御史，但不久便發(fā)現(xiàn)，失去監(jiān)御史的郡吏治很快混亂，監(jiān)御史制度隨即恢復(fù)，而且，中央不斷派出巡御史察郡。漢武帝時，首定監(jiān)察法《六條問事》,首要對象就是二千石的高官、郡守。至唐代，制定《巡察六條》,監(jiān)察不再限定于郡守，而是“是官皆監(jiān)”。清朝詳定了監(jiān)察法法典，這是中國古代具有特殊價值的一部法典，是世界上其他各國所沒有的。晚清官制改革，舊官制基本都被廢除，但保留都察院不廢，說明監(jiān)察制度在晚清仍然發(fā)揮著基本的職能，如炙手可熱的慶親王奕劻，便被監(jiān)察御史彈劾貪污。
總之，在中國的政治史上，官吏的活動是重要的政治軌跡。正如孟子所說，“徒善不足以為政，徒法不能以自行”，沒有治國的好官吏，也不會有治世的出現(xiàn)。制度設(shè)計得再好，沒有良吏也都會落空。
兩千年來，地方政權(quán)雖不斷地發(fā)生變動，但郡縣制度總體是穩(wěn)定的
自秦統(tǒng)一以來，在兩千多年的歷史發(fā)展中，地方政權(quán)隨著政治形勢的發(fā)展而不斷地發(fā)生變動，或郡、縣二級制，或省、郡、縣三級制，或省、道、府、縣四級制，但無論怎樣變動，其目的都是為了適應(yīng)中央集權(quán)，在變動中郡縣制度總體是穩(wěn)定的。實踐也證明了這種路徑模式的合理性與有效性。省、道、府、縣的四級政權(quán)中，省、道、府的任務(wù)是治官，并不直接接觸百姓，而是希望通過治官達(dá)到治民的目的。只有縣官是直接臨民的，縣是最低一級政權(quán)，縣令長是親民之官，直接掌握鄉(xiāng)里基層組織，特別是督率鄉(xiāng)之三老進(jìn)行教化，督率嗇夫重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，舉辦鄉(xiāng)宴聚會以敦老幼之序。縣官既擔(dān)負(fù)如此重要的職責(zé)，對縣官的選任、考績就非常重要。
明太祖特別頒布法律規(guī)定州縣臨民之官的具體要求。洪武十七年（公元1384年）制定“府州縣條例八事，頒示天下，永為遵守”。其中強調(diào)各級官吏都要加強管理，提高統(tǒng)治效率，以及上級對下級的監(jiān)督等等。尤其重視作為基本行政單位的縣的吏治，曾經(jīng)刊布《到任須知》三十一條，其中規(guī)定：縣官到任首先要了解刑、版籍、田糧等關(guān)系到封建國家根本的司法、財政事項；其次要了解“境內(nèi)民人犯法，被誅者幾戶”以便掌握縣內(nèi)居民的政治情況以加強監(jiān)視，防止發(fā)生危害國家統(tǒng)治的行為。對于府、州、縣官中的廉潔正直者，“必遣行人赍敕往勞，增秩賜金”。以上充分反映了明朝統(tǒng)治者對于加強地方機關(guān)統(tǒng)治效能的經(jīng)驗的積累，這些措施旨在加強地方官的職責(zé)，發(fā)揮護(hù)一方穩(wěn)定、保一方平安的作用，而不純?yōu)榉婪兜胤胶缽妱萘ΑＣ裆ｌ硎侨嗣裥腋Ｖ?、社會和諧之本，民生是最大的政治，在發(fā)展民生中贏得民心，是各族人民緊緊團(tuán)結(jié)在一起、鞏固統(tǒng)一的基礎(chǔ)。
從中國傳統(tǒng)歷史論，應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)漢唐，汲取宋明教訓(xùn)，注重總結(jié)地方官吏治績，注重發(fā)揮地方“以藩屏周”的重要作用?！暗胤秸我幌蚴侵袊紊献畲笠粏栴}。因為中國國家大，地方行政之好壞，關(guān)系最重要。”顧炎武在明亡國后，痛定思痛反思道，國家根基在基層，在基層臨民之官，“自古及今，小官多者其世盛，大官多者其世衰”。
“溯往知來”。維護(hù)國家大一統(tǒng)格局，中央地方關(guān)系因時調(diào)整是歷史的規(guī)律。改革的最大受益者，就短時效益來看是廣大普通民眾，就歷史的長時段來看，則是整個國家和民族的前途命運。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，在中央地方大一統(tǒng)的格局中，讓中華民族像石榴籽一樣抱在一起。在此基礎(chǔ)上，實現(xiàn)民族復(fù)興、國祚綿長、文明傳承，需要我們以史為鏡，學(xué)史明智。（作者單位：中國政法大學(xué)）